TCC-Analise-Constitucional-RP9-Correcoes-Formatacao

Arrumei a formatação do texto inteiro Vou ser chata em ficar falando vinte vezes isso mas tinha parte do texto com a letra no tamanho 12 uma parte com a letra no tamanho 11 citação copiada sem retirar o link por cima toda citação com recuo em 601 em tamanho errado parágrafo em 127 outros em 134 outros sem parágrafo Não sei se você viu mas você tem dois tópicos numerados em 21 arrumei também Sempre que for mencionar a CF use a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Fica estranho você fazer um tópico com dois parágrafos só Teu parágrafo tá começando em 127 o certo é 150 arrumei também Tem bastante coisa faltando de formatação mesmo arrumar o recuo da citação conectar um parágrafo no outro não se incluir no que está escrevendo tirar o espaçamento automático entre um parágrafo e outro arrumar as referências EM ORDEM ALFABÉTICA arrumei a maioria eu acho menos as referências em ordem alfabética Não mexi em nada com relação ao seu tema mesmo só essas coisas que coloquei nos comentários Tá bom o teu TCC e seu tema não precisa ficar inseguro 2 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS Para compreender plenamente a importância e o impacto da declaração de inconstitucionalidade das emendas RP9 pelo Supremo Tribunal Federal é fundamental explorar os principais conceitos teóricos que o fundamentam Nesse contexto é necessário retornar aos estudos de Introdução ao Estudo do Direito e Direito Administrativo que desempenham papel fundamental no estudo e compreensão desse fenômeno que é o orçamento secreto Não há como discutir a constitucionalidade das emendas secretas sem entender os impactos de uma relação desbalanceada entre os Três Poderes Futuramente ao examinar a decisão do Supremo Tribunal Federal dentro das mais diversas referências à luz dessa teoria será possível obter uma compreensão mais aprofundada das implicações e dos efeitos subjacentes Neste começo de desenvolvimento será analisada meticulosamente a teoria estrutural do sistema de freios e contrapesos e sua relação com o tema fornecendo uma base sólida para a análise e interpretação dos resultados que serão apresentados ao final 21 Sistema de freios e contrapeso A tentativa de desmistificar o sistema de freios e contrapesos tem papel central levando em vista que essa teoria aclamada por Montesquieu no ano de 1748 propôs um conjunto abrangente de princípios e conceitos que fornecem uma estrutura sólida para a reestruturação das instituições políticas por meio da divisão tripartite do Poder estatal Ao longo das últimas décadas essa teoria tem sido amplamente adotada e aplicada em diversos pontos do direito positivo brasileiro com análise de mérito em diversos tribunais superiores Mais do que uma teoria considerada antiga é um conceito e instrumento político essencial para a manutenção do Estado Democrático de Direito Mesmo não sendo o criador ainda na Grécia Antiga Aristóteles foi o primeiro a discutir esta possibilidade tratando sobre a divisão dos poderes políticos onde segundo ele quando o poder é entregue a um único indivíduo ou grupo há uma tendência à corrupção e ao abuso desse poder Ponto para Aristóteles O Estado absolutista a maioria de suas oligarquias e aristocracias e os princípios do Rei forte Estado forte viriam a ser derrubados no século 17 e 18 pelo forte movimento iluminista de John Locke Montesquieu entre outros autores John Locke em sua obra Segundo Tratado sobre o Governo Civil defendeu a divisão do poder governamental em diferentes instituições independentes Essa divisão entre o poder Legislativo Executivo e Judiciário tinha como objetivo evitar a concentração excessiva de poder nas mãos de um único indivíduo ou grupo assegurando a proteção dos direitos individuais e liberdades dos cidadãos Por fim dentre todas as condições e circunstâncias a história avança até o famoso Montesquieu que por sua vez aprofundou essas ideias em seu livro O Espírito das Leis onde propõem a independência e interdependência dos Poderes como um mecanismo de controle mútuo Mais do que só um mecanismo de controle o brilhante autor nos traz uma discussão sobre as leis em consequência aos atos governamentais e aqueles que ocupam a Chefia dos Poderes A relação de um direito positivado com a sociedade os costumes e a cultura dos povos como a lei se aplicaria ao comércio ao simples fato do ser humano respirar errar e ser penalizado e por fim como a política se desvincularia da religião e do Estado Absolutista expondo a importante relação história de revolução contra o sistema que não pode ser responsabilizado Todo homem que tem poder é levado a abusar dele ele vai até onde encontra limites Quem o diria A virtude precisa ser sustentada por um poder um poder que o limite e para que não possa abusar do poder é preciso que pela disposição das coisas o poder freie o poder MONTESQUIEU 2004 p117119 O autor solidifica compila e torna concreto um sentimento que antes era abstrato Havia repulsa e discordância ao Estado absolutista Estado que concentrava o poder punitivo administrativo político e diplomático em torno de uma ou pouquíssimas mãos O mesmo Estado onde o titular do poder institucional não poderia ser detido julgado e avaliado se não por meio da guilhotina e tomada de poder Esse poder soberano é adquirido ou pela força natural física de submeter os outros a sua autoridade ou mediante acordo entre os súditos para se submeterem a uma assembleia ou a um homem de maneira voluntária no desejo de serem protegidos uns contra os outros Hobbes 1974 p110 Montesquieu em sintonia com o pensamento de Thomas Hobbes em O Leviatã tinha conhecimento de que o homem por ego vaidade ou ambição será tentado a abusar do poder concedido seja por meio democrático herança de sangue ou um simples acaso do destino A única personalidade formidável capaz de parar um homem com poder é outro homem com poder igual ou maior do que o mesmo E assim é a política a diplomacia e o mundo desde que a pedra era pedra Com a queda do absolutismo consolidação dos Estados livres a teoria de Montesquieu tornase parte de um movimento revolucionário que inclui as revoluções francesa e americana tendo sua literalidade e primeiro sinal de positivismo no artigo 16º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão Art 16 Toda sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem constituição Tais concepções filosóficas foram incorporadas ao pensamento político brasileiro e tiveram grande influência na construção do Estado Democrático de Direito no país por meio da Constituição de 1891 que assegurou a extinção do Poder Moderador mudança para a República e a criação dos Três Poderes constitucionais munidos com a força do poder público estatal dentro da independência harmônicos e a fragmentação entre três Chefes de cada poder A Constituição brasileira de 1891 foi a primeira constituição republicana do país e estabeleceu importantes princípios além do tema que nos interessa Já com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 consagrase como cada vez maior a fragmentação do Poder estatal e adere à mesma fragmentação como princípio democrático estabelecendo uma clara distinção dos Três poderes em consonância com o sistema de freios e contrapesos Art 2 São Poderes da União independentes e harmônicos entre si o Legislativo o Executivo e o Judiciário BRASIL 1988 art 2º Art 60 A Constituição poderá ser emendada mediante proposta 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir III a separação dos Poderes Não só adere à fragmentação do poder político como princípio democrático como tornase cláusula pétrea da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 sendo vedado qualquer alteração extinção ou inclusão de novo Poder Ponto dentro para o tão criticado legislador ao colocar tal barreira a um instrumento tão importante e sólido pelo mundo Essa divisão de poderes no Brasil busca evitar o absolutismo e autoritarismo de toda e qualquer pessoa física que momentaneamente chefia um Poder a fim de proteger os direitos e liberdades individuais dos cidadãos Além disso o sistema de freios e contrapesos também se manifesta na forma de mecanismos de fiscalização e controle de constitucionalidade entre os Poderes Por exemplo o poder do Estado que possui natureza única mas não se exerce por única pessoa é distribuído entre instituições públicas que deveriam atuar com o mesmo propósito mas por diferentes caminhos o Executivo o Legislativo e o Judiciário Cada um desses poderes possui funções específicas e deve operar de forma harmoniosa mas acima de tudo de maneira autônoma em relação aos demais A soberania é realmente necessariamente una e indivisível Ora o Estado é a organização da soberania e o governo é a própria soberania em ação O poder portanto é um só uno e indivisível na sua substância Não pode haver duas ou mais soberanias dentro de um mesmo Estado mas pode perfeitamente haver órgãos diversos de manifestação do poder de soberania Cada órgão dentro da sua esfera de ação exerce a totalidade do poder soberano Em outras palavras cada ato de governo manifestado por um dos três órgãos representa uma manifestação completa do poderMALUF2006 p211 Segundo Montesquieu 2004 p 34 a tripartição dos poderes tem como objetivo não gerar conflito entre eles mas sim assegurar a harmonia e o equilíbrio do poder de forma que cada um seja um freio e contrapeso para os demais Esse sistema visa garantir que nenhum dos poderes do Estado se torne excessivamente dominante e que os direitos e liberdades dos cidadãos sejam protegidos Cada poder possui a capacidade de controlar e limitar o poder dos outros garantindo assim um equilíbrio de poderes bem como maior transparência e responsabilidade no governo A eficácia do sistema de freios e contrapesos depende da independência e imparcialidade de cada poder do Estado Se um poder se tornar excessivamente influenciado por interesses políticos ou econômicos por exemplo isso pode comprometer a efetividade desse sistema e colocar em risco a democracia Isso significa que nenhum poder do Estado pode agir de forma arbitrária ou desrespeitar as leis e a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 sem sofrer as consequências legais e políticas No entanto tornase pertinente afirmar que a efetividade do sistema de freios e contrapesos no Brasil enfrenta desafios como a corrupção interferências políticas e desequilíbrios entre os Poderes O fortalecimento dessas instituições e a promoção da transparência participação cívica e independência harmônica dos Poderes são elementos essenciais para a consolidação do Estado Democrático de Direito no país Em momentos oportunos como esse no qual o país entra em vias de superar uma mancha na história da democracia brasileira citando Fundamentos da Constituição dos autores José Gomes Canotilho e Vital Moreira o Ministro Alexandre de Moraes nos traz que um sistema de governo composto por uma pluralidade de órgãos requer necessariamente que o relacionamento entre os vários centros do poder seja pautado por normas de lealdade constitucional Verfassungstreue na terminologia alemã A lealdade institucional compreende duas vertentes uma positiva outra negativa A primeira consiste em que os diversos órgãos do poder devem cooperar na medida necessária para realizar os objetivos constitucionais e para permitir o funcionamento do sistema com o mínimo de atritos possíveis A segunda determina que os titulares dos órgãos do poder devem respeitarse mutuamente e renunciar a prática de guerrilha institucional de abuso de poder de retaliação gratuita ou de desconsideração grosseira Na verdade nenhuma cooperação constitucional será possível sem uma deontologia política fundada no respeito das pessoas e das instituições e num apurado sentido da responsabilidade de Estado statesmanship MORAES p495 2023 No presente contexto o sistema de freios e contrapesos é de fundamental importância para a compreensão e análise de como será feita certa revisão da História e suas mudanças para impedir que qualquer ser humano malintencionado ameace a concepção dos freios e contrapesos afrontando e achacando outros Poderes A aplicação dessa teoria no estudo da inconstitucionalidade do orçamento secreto permite uma visão mais aprofundada e uma abordagem mais abrangente dos fenômenos envolvidos Em breve ao explorar suas implicações nesse contexto esperase contribuir para analisar os impactos políticos da decisão do Supremo Tribunal Federal acerca das ADPFs 850 851 854 e 1014 e fornecer valiosos insights para debater um tema tão recente repleto de argumentos constitucionais seja para defender ou rejeitar as emendas do relator e que necessita de profundo conhecimento da máquina pública e a finalidade de se desenvolver um Orçamento participativo transparente proporcional e cada vez mais ético É esta a essência da separação dos Poderes tãosomente a distribuição de competências eficiente às três principais funções estatais que Aristóteles 2001 p 89 já mencionava no plano funcional quando não se possibilita referenciada divisão os dizeres de Montesquieu o qual sofreu influência aristotélica na Idade Contemporânea são elucidativos na medida que expõe a incompatibilidade do Estado de Direito com um corpo estatal cuja concentração de poder engloba duas ou mais funções Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura o Poder Legislativo é reunido ao Executivo não há liberdade não haverá liberdade se o Poder de Julgar não estiver separado do Legislativo e do Executivo Se estivesse junto com o Legislativo o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário pois o Juiz seria o Legislador MONTESQUIEU 2004 p 165 Nesta senda é possível afirmar que não se concebe Estado de Direito sem que haja a separação dos poderes a mitigação desse princípio importaria em um tipo de ditadura diferente de qualquer outra vista 22 Os princípios da administração pública A administração pública desempenha um papel essencial na sociedade contemporânea sendo responsável pela gestão dos recursos públicos pela implementação de políticas e pela prestação de serviços à população No entanto para garantir uma atuação eficaz e responsável é necessário que a administração pública seja norteada por princípios sólidos que orientem suas ações Princípios de uma ciência são as proposições básicas fundamentais típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes Princípios neste sentido são os alicerces da ciência É o conceito de José Cretella Júnior DI PIETRO 2023 p108 cita CRETELLA Revista de Informação Legislativa v 977 A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 traz princípios fundamentais que norteiam a administração pública Tais princípios são diretrizes essenciais que visam promover a legalidade a impessoalidade a moralidade a publicidade e a eficiência no exercício do poder público Compreender e aplicar adequadamente esses princípios é fundamental para uma gestão pública transparente íntegra participativa e orientada para o interesse coletivo Art 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade impessoalidade moralidade publicidade e eficiência e também ao seguinte Além do mais cada um desses princípios será examinado minuciosamente analisando sua importância suas implicações e sua relevância para a construção de uma administração pública eficiente e confiável Discutindo mais princípios formativos encontrados na doutrina do Direito Administrativo buscando fornecer uma base sólida para compreender e refletir sobre os princípios da administração pública reconhecendo sua importância na promoção do bem comum na proteção dos direitos dos cidadãos e na construção de instituições públicas sólidas e responsáveis 221 Legalidade Dentro dos conhecimentos expostos acima iniciase à análise pelos princípios considerados supraconstitucionais termo encontrado na obra do brilhante Celso de Mello 2008 p6975 liberdade do indivíduo e autoridade da Administração são os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular que não são específicos do Direito Administrativo porque informam todos os ramos do direito público no entanto são essenciais porque a partir deles constroemse todos os demais DI PIETRO 2023 p108 Portadora de conhecimento profundo sobre o tema a jurista Maria Sylvia Zanella di Pietro nos traz uma tese que deve ser ressaltada constantemente os atos administrativos citados anteriormente como atos políticos sem vínculo eleitoral devem ser sempre pautados pelo rito e rigor da lei visando atender o interesse público onde há isolamento das vontades e gostos das partes para atender o bemestar social e econômico Essa é a ideia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles 200386 e corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem assim o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei 222 Publicidade e transparência O princípio da transparência na legislação brasileira é um elemento fundamental da gestão fiscal responsável Esse princípio foi estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal e está relacionado ao princípio constitucional da publicidade O princípio da publicidade de acordo com Morais 2009 visa garantir o controle através da sociedade da gestão administrativa a fim de conferir à mesma validade e eficácia Em alguns casos quando o interesse público ou a segurança o justificarem como no disposto dos artigos 5º incisos X XXXIII LX poderá a publicidade ser vetada concluindose a relatividade do princípio da publicidade p2 A publicação da Lei Complementar nº 101 em 2000 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF trouxe um novo impulso para a transparência no governo brasileiro A LRF tem um capítulo dedicado ao tema intitulado Transparência Controle e Fiscalização artigos 48 a 59 enquanto sua primeira seção aborda a Transparência da Gestão Fiscal que inclui os artigos 48 e 49 De acordo com Cruz et al 2001 a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF define a transparência como a obrigação imposta aos gestores públicos de tornar disponíveis informações pormenorizadas sobre a gestão fiscal em tempo real para qualquer interessado São tidos como instrumentos de transparência da gestão fiscal conforme o artigo 48 da LRF os planos orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias as prestações de contas e o respectivo parecer prévio o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos p 183 A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabelece que as publicações com informações detalhadas sobre a gestão fiscal podem ter periodicidade bimestral quadrimestral semestral ou anual Além disso a LRF determina que essas informações devem ser amplamente divulgadas inclusive por meio eletrônico de acesso público como a internet 223 Impessoalidade De acordo com Di Pietro 2016 a impessoalidade requer uma ponderação equilibrada de todos os interesses envolvidos a fim de evitar que decisões motivadas por interesses privados sejam tomadas Portanto somente o interesse público ou seja o interesse de toda a coletividade pode motivar as decisões do agente público Já para Celso de Mello 2018 a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o princípio da impessoalidade para evitar ações motivadas por simpatia nepotismo vingança favorecimentos diversos entre outros buscando garantir que os poderes atribuídos sejam direcionados para o interesse de toda a coletividade Gasparini 2012 destaca que esse princípio visa a predominância de resultados desconectados de razões pessoais É importante ressaltar que a atuação das pessoas em geral é impulsionada por interesses próprios e subjetivos buscando a satisfação de suas próprias necessidades ou daqueles que lhes são próximos No entanto a administração pública segundo Di Pietro 2016 deve ter como finalidade essencial a satisfação do interesse público visando os melhores resultados para a coletividade A Lei nº 130192014 conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil estabelece o regime jurídico das parcerias firmadas entre a administração pública e as organizações da sociedade civil com o objetivo de atender ao interesse público e recíproco Além disso a lei instituiu regras para a desburocratização do processo de prestação de contas e para a transparência na aplicação dos recursos públicos definindo o chamamento público como regra geral dessas parcerias Isso evidencia a impessoalidade nos atos administrativos uma vez que a escolha das organizações parceiras é feita de forma objetiva e transparente por meio de critérios previamente definidos A Constituição Federal impõe conduta impessoal em todos os atos da administração pública com a promulgação de leis e edição de súmula pela Corte Suprema do país no sentido de que o gestor público se atente para o princípio da impessoalidade na prática de seus atos MAGDESIAN DE MORAES 2020 p 307 A Lei nº 128462013 que trata da responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública nacional ou estrangeira em seu artigo 5º lista várias condutas que são consideradas atos lesivos e que atentam contra os princípios basilares dos atos administrativos Algumas dessas condutas são Prometer oferecer ou dar direta ou indiretamente vantagem indevida a agente público ou a terceira pessoa a ele relacionada Financiar custear patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a prática dos atos ilícitos previstos na Lei Utilizarse de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados Obter vantagem indevida em razão da função pública exercida pelo agente Causar prejuízo ao erário por meio de práticas como superfaturamento subfaturamento não prestação de contas entre outras É fundamental que o gestor público compreenda que a impessoalidade está intimamente relacionada à legalidade e à moralidade Portanto na gestão do que é público a condução de seus atos deve estar pautada no princípio da impessoalidade visando satisfazer os interesses de toda a coletividade 224 Moralidade Delgado 1997 ressalta que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece que a legalidade e a moralidade são princípios constitucionais com o mesmo grau hierárquico Esses princípios não admitem exceções e possuem uma força abrangente que não é afetada por outros princípios como o da impessoalidade da moralidade e da publicidade dispostos no art 37 da Constituição De acordo com Meirelles 1999 p 83 Não se trata diz Hauriou o sistematizador de tal conceito da moral comum mas sim de uma moral jurídica entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração Conforme o Direito brasileiro o princípio da moralidade é mencionado em duas passagens na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 No caput do Art 37 ele é apresentado como um dos princípios da Administração Pública Já no Inciso LXXIII do Art 5º ele é citado em relação à ação popular Além disso a Lei nº 978499 estabelece que a moralidade administrativa deve ser pautada por padrões éticos de probidade decoro e boafé A jurisprudência reconhece o princípio da moralidade como um dos norteadores da Administração Pública estando diretamente relacionado à probidade administrativa A inobservância desse princípio pode ser qualificada como crime de improbidade administrativa o que pode acarretar sanções administrativas civis e penais BOTELHO 2006 De acordo com Moraes 2004 p 315 Pelo princípio da moralidade administrativa não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade devendo ele no exercício de sua função pública respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça pois a moralidade constitui a partir da Constituição de 1988 Pressuposto de validade de todos os atos da administração pública Cardozo 1999 fornece uma definição do princípio da moralidade que hoje é contemplada na órbita jurídicoconstitucional Segundo ele esse princípio determina que os atos da Administração Pública devem estar em conformidade com os padrões éticos predominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos Caso contrário esses atos podem ser considerados inválidos juridicamente O princípio da moralidade é mencionado em duas passagens na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 No caput do Art 37 ele é apresentado como um dos princípios da Administração Pública enquanto no Inciso LXXIII do Art 5º ele é citado em relação à ação popular Além disso a Lei nº 978499 estabelece que a moralidade administrativa deve ser pautada por padrões éticos de probidade decoro e boafé Franco Sobrinho 1993 comenta que é difícil entender por que o princípio da moralidade no direito encontra tantos adversários Para ele a teoria moral não é um problema especial para a teoria legal pois as concepções na base natural são analógicas Ele questiona por que apenas a proteção da legalidade é importante e não a da moralidade também A resposta negativa só pode interessar aos administradores ímprobos não à Administração nem à ordem jurídica Segundo ele negar o mínimo ético mesmo para os atos juridicamente lícitos ou negar a exação no cumprimento do dever funcional seria ir contra o princípio da moralidade A jurisprudência reconhece esse princípio como um norteador da Administração Pública e relacionado diretamente à probidade administrativa A inobservância desse princípio pode ser qualificada como crime de improbidade administrativa o que pode acarretar sanções administrativas civis e penais 225 Eficiência De acordo com Boyle 1989 os principais indicadores de desempenho organizacional são a eficiência e a eficácia Drucker 1964 um renomado pensador em Administração propôs que a avaliação de um administrador deve ser baseada nos critérios de eficácia e eficiência A eficiência é definida como a melhor utilização dos recursos para alcançar um objetivo De acordo com Motta e Pereira 1980 isso se traduz na coerência dos meios em relação aos fins visados e se reflete no emprego de esforços para obter um máximo de resultados A eficiência está relacionada principalmente à produtividade Alfonso 1995 p 97 e Metcalfe e Richards 1992 p 31 classificam a eficiência em eficiência técnica que é a relação entre os recursos e os resultados físicos e eficiência econômica que é a relação entre os custos dos recursos e o valor dos resultados Geralmente a eficiência econômica é o foco das reformas administrativas É importante ressaltar que o conceito de eficiência apresenta necessariamente contornos diferenciados em organizações privadas e públicas Nestas o que deve prevalecer é o interesse ou a necessidade dos cidadãos naquelas predominam o interesse financeiro e de seus proprietários e a maximização do lucro ALCÂNTARA 2009 p 26 De acordo com Nassuno 1999 p 335361 o conceito tradicional de eficiência está relacionado ao melhor uso de recursos visando ao lucro Na esfera pública a eficiência pode ser definida como o melhor uso de recursos para atender ao interesse público Pedraja e Salinas 2005 p 8693 consideram natural a preocupação com a maior eficiência no setor público tendo em vista a escassez de recursos e os gastos crescentes neste setor A busca por maior eficiência se dá em conseguir um maior output com os mesmos recursos ou o mesmo output com menos recursos ou tentando fazer ambos ao mesmo tempo As normas constitucionais de acordo com Canotilho 1992 p 11441145 Apresentamse de formas diferentes Os princípios são normas de otimização e apresentam um grau de abstração relativamente elevado sendo vagos e indeterminados quando comparados às regras Eles comportam diferentes níveis de concretização e não podem ser valorados como verdadeiros ou falsos Já as regras prescrevem uma exigência impondo permitindo ou proibindo algo Elas são cumpridas ou não De acordo com o autor português os princípios coexistem enquanto as regras antinômicas se excluem mutuamente Seguindo os preceitos de Barroso 2001 os princípios constitucionais são a síntese dos valores abrigados no ordenamento jurídico e desempenham as funções de condensar valores dar unidade ao sistema e condicionar a atividade do intérprete Eles possuem um maior teor de abstração e destaque do que as regras constitucionais No entanto o mesmo autor observa que não há hierarquia entre princípios e regras constitucionais 3 Contexto políticojurídico das emendas RP9 As emendas parlamentares são mecanismos utilizados pelos membros do Legislativo para direcionar recursos do orçamento a obras e serviços públicos a serem executados pelo Poder Executivo No âmbito Governo Federal existem quatro tipos principais de emendas parlamentares Emendas Individuais Essas emendas são propostas por cada senador ou deputado individualmente Cada parlamentar tem o direito de destinar uma parcela do orçamento para projetos específicos de sua escolha Emendas de Bancada As emendas de bancada são emendas coletivas propostas pelas bancadas estaduais ou regionais Nesse caso os parlamentares de um mesmo estado ou região se unem para propor projetos que beneficiem a coletividade Emendas de Comissão Essas emendas são apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado Elas também são coletivas e podem ser propostas pelas Mesas Diretoras das duas Casas As comissões e as Mesas Diretoras são responsáveis por analisar e emitir pareceres sobre os projetos de lei incluindo o Orçamento Emendas de Relator As emendas de relatoria são propostas pelo deputado ou senador que é escolhido em determinado ano para produzir o parecer final sobre o Orçamento conhecido como relatório geral Também existem relatores setoriais que são destacados para dar parecer sobre assuntos específicos divididos em dez áreas temáticas do orçamento BRASIL 2022 online Das quatro categorias mencionadas apenas as duas primeiras emendas individuais e de bancada são impositivas ou seja o Executivo é obrigado a executálas As emendas de comissão e de relatoria não possuem essa obrigatoriedade mas têm um papel importante no processo de elaboração do orçamento Ressaltase que essas emendas têm um limite e devem ser transparentes de modo a não comprometer a autonomia do Poder Executivo e permitir o controle por parte dos órgãos de fiscalização As emendas parlamentares são consideradas um instrumento legítimo que permite aos deputados e senadores participar ativamente do processo legislativo de elaboração do orçamento federal refletindo os interesses de seus eleitores e da população em geral em relação aos gastos públicos Nesse sentido possuem identificadores de Resultado Primário RP que variam de 0 a 9 conforme o Manual de Emendas do Orçamento da União BRASIL 2019 online Esses identificadores têm o objetivo de distinguir cada tipo de emenda Seguindo essa classificação as emendas mencionadas anteriormente são enumeradas da seguinte forma Emendas Individuais RP 6 têm um valor limitado a 12 da receita corrente líquida do ano anterior Emendas de Bancada Estadual RP 7 são limitadas a 1 da receita corrente líquida mencionada Emendas de Comissão Permanente RP 8 apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado O valor dessas emendas não está vinculado a um limite específico relacionado à receita Emendas de Relator Geral RP 9 São diferenciadas por não possuírem um limite de indicação vinculado à receita O relator geral é responsável por emitir um parecer consolidado para a aprovação rejeição ou inadmissão das emendas CRUVINEL 2021 online O processo de aprovação das emendas pode ocorrer de duas formas genérica ou específica carimbada Na abordagem genérica apenas o órgão é indicado e o beneficiário é especificado em um momento futuro Já na abordagem específica o beneficiário é mencionado na própria emenda indicando a localidade estado município ou até mesmo o objeto da execução do recurso financeiro CRUVINEL 2021 online Após a discussão as emendas são encaminhadas aos relatores setoriais e ao relator geral que emite um parecer consolidado para sua aprovação rejeição ou inadmissão Esse relatório é submetido à apreciação da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO e posteriormente ao Congresso Nacional BRASIL 2019 online Após a aprovação e sanção pelo presidente da República a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece um prazo para que o Governo abra o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento SIOP Nesse sistema os parlamentares e as bancadas indicam os beneficiários de cada emenda apresentada genericamente ou reafirmam as indicações já especificadas na Lei Orçamentária Além disso é definida a ordem de prioridade de execução das emendas BRASIL 2019 As emendas de relator no orçamento federal têm sido objeto de polêmica devido à sua forma de destinação e alocação de recursos Enquanto cada parlamentar evidencia a destinação dos recursos de sua cota dentro do orçamento permitindo que a sociedade monitore a destinação das verbas e verifique a relação entre o beneficiário final e o autor da emenda as emendas de relator seguem um processo diferente No caso das emendas de relator não há uma destinação específica nem critérios objetivos para a distribuição dos recursos Isso levou ao uso do termo orçamento secreto que tem sido amplamente discutido na mídia e nas redes sociais do país Muitos parlamentares têm interesse em propor emendas ao orçamento mas preferem não assumir a autoria delas Ao inserilas na forma de emendas de relator o próprio relator passa a ser considerado o autor da emenda ocultando o real responsável pela sua inclusão Isso permite que recursos sejam destinados para despesas específicas sem que se saiba exatamente quais parlamentares foram responsáveis por sua inclusão Essa falta de transparência e o anonimato na autoria das emendas de relator levantam preocupações sobre a possibilidade de uma destinação não republicana dos recursos ou seja benefícios pessoais dos próprios parlamentares em detrimento do interesse público O chamado orçamento secreto contribui para a complexidade da corrupção dificultando sua descoberta A inserção de recursos de maneira sigilosa por meio de acordos políticos entre o Executivo e o Congresso Nacional tem gerado críticas e debates sobre a utilização adequada desses recursos CONTI 2022 online Antes as emendas de relator eram usadas principalmente para correções técnicas na destinação de recursos para áreas específicas no momento de fechar o orçamento No entanto a partir das propostas apresentadas pelo relator geral do orçamento para a Lei Orçamentária Anual de 2020 essas emendas passaram a ser utilizadas de forma mais sigilosa e com destinações menos transparentes o que gerou controvérsia e ampliou o debate em torno do chamado orçamento secreto CONTI 2022 online As emendas de relator RP9 devem ser diferenciadas das demais emendas por serem consideradas exceções ao Orçamento De acordo com Heleno Taveira Tôrres 2021 p 130 apenas as emendas individuais ou de bancadas de Estados poderiam ser permitidas seguindo as limitações previstas no artigo 166 da Constituição Segundo ele a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO não tem competência para criar despesas por meio das emendas de relator que servem apenas para contornar restrições quantitativas e materiais como a obrigatoriedade de destinar 50 dos recursos para a Saúde No entanto a Portaria 6145 de 2021 tentou salvar a inconstitucionalidade dessas fontes de despesas É importante ressaltar que em teoria os ministros deveriam definir as prioridades de suas pastas mas nesse tipo de ação são os parlamentares que desempenham um papel fundamental na destinação dos recursos públicos A partir da consideração de que essa movimentação se assemelha a uma alocação unilateral pessoal arbitrária e sem transparência de recursos públicos inferese que essas decisões alocativas foram tomadas para prevenir riscos e corrigir rumos a fim de evitar o desequilíbrio das contas públicas No entanto se a resposta for sim há um flagrante conflito com a Lei de Responsabilidade Fiscal Além disso a definição dessas prioridades não é feita de forma pública ou seja não se sabe exatamente quais critérios são utilizados nesses casos o que torna difícil evidenciar a real necessidade da destinação dos recursos em prol do interesse público que deve ser sempre buscado nas ações do Estado Conforme divulgado pela mídia especializada foram destinados 3 bilhões de reais para essas emendas de relator sob o controle do relator do projeto de lei orçamentária Alega se que esses valores foram superiores aos normalmente reservados para esse tipo de emenda No entanto os dados disponíveis na Lei Orçamentária Anual LOA são insuficientes para identificar os parlamentares responsáveis pela indicação dos recursos De acordo com a mesma reportagem um exemplo disso é a indicação por parte de parlamentares de recursos para a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba Codevasf utilizados para a compra de tratores Esses recursos constam no orçamento apenas como dotação para programas genéricos e a destinação específica só pode ser verificada por meio de ofícios internos do Ministério do Desenvolvimento Regional responsável pela gestão dos programas orçamentários ESTADÃO 2022 online Apesar das rigorosas normas de transparência exigidas pela legislação orçamentária ainda é possível que informações importantes não estejam disponíveis Uma das principais críticas a esse modelo de destinação de recursos públicos é que o governo federal fica refém do Congresso pois pode haver uma barganha por parte dos parlamentares ou seja matérias de interesse do governo podem ser condicionadas à aprovação desse orçamento Outro ponto de crítica é a falta de isonomia na divisão de verbas entre os parlamentares Isso pode beneficiar diretamente os parlamentares da base de apoio que podem destinar um número muito maior de recursos às suas bases eleitorais o que pode ter reflexos no pleito eleitoral Por outro lado os parlamentares de oposição podem não ter a mesma capacidade de destinar recursos para suas bases Um relatório apresentado pelo Ministro do Tribunal de Contas da União TCU Aroldo Cedraz BRASIL 2021 p 331 destaca que o perfil de distribuição dos recursos foi substancialmente modificado em 2021 em comparação a 2020 Os recursos passaram a se concentrar em apenas 14 municípios brasileiros sendo 10 deles capitais Isso reforça a disparidade na distribuição levando em consideração o grande número de municípios existentes no Brasil Segundo o Ministro não há evidência de observância de critérios objetivos na escolha e alocação dos recursos o que compromete a governança orçamentária e representa um risco potencial para a igualdade de oportunidades entre os candidatos nas eleições BRASIL 2021 p 331 De acordo com a mesma reportagem ESTADÃO 2022 online que aborda o relatório do Ministro algumas cidades receberam repasses acima de R50 milhões correspondendo a 75 das emendas RP9 de 2021 Destacamse os repasses realizados para os municípios de Arapiraca AL São Félix do Xingu PA Campina Grande PB e São Gonçalo RJ totalizando R3436 milhões Os repasses federais para esses quatro municípios variaram de 737 a 5237 em relação ao ano anterior o que chamou a atenção do órgão fiscalizador O atendimento dessas emendas ocorre por meio de ofícios enviados diretamente aos ministros das pastas ou órgãos políticos do governo federal que distribuem os recursos de maneira indiscriminada ou pelo menos de forma não transparente para um grupo específico de parlamentares ESTADÃO 2022 online Assim o Legislativo criou uma espécie de parlamentarismo velado em que uma grande parte dos recursos discricionários fica sob responsabilidade do parlamento e não do chefe do executivo No entanto de acordo com a reportagem o Executivo Federal aproveitou essa situação de forma vantajosa TORRES 2021 p 592 O então Presidente da Câmara dos Deputados Arthur Lira discordou dessa visão e afirmou que o orçamento não é secreto mas sim um orçamento municipalista que atende às necessidades mais urgentes da população Segundo Lira as emendas de relator são mais transparentes do que as emendas de programação dos ministérios pois possuem indicações claras sobre seu destino os valores pagos e são acompanhadas pela fiscalização de órgãos de controle BRASIL 2022 online Porém o Ministro Cedraz tem um entendimento diferente pois destaca que os recursos direcionados para áreas como Saúde e Assistência Social não seguem critérios objetivos previstos constitucional e legalmente para a alocação dos recursos da União nessas áreas BRASIL 2022 online Nesse mesmo sentido Fernando Facury Scaff 2021 p 19 também critica as emendas parlamentares desse tipo considerandoas gravíssimas Para ele essas emendas retiram transparência e legitimidade do processo direcionando os gastos públicos para finalidades políticas Argumenta que isso fere a lógica republicana já que os recursos públicos devem ser destinados àqueles que mais precisam o que aparentemente não está acontecendo Observase que diversos especialistas nessa área apontam que a forma como as emendas de relator vêm sendo realizadas está em desacordo com o ordenamento jurídico brasileiro Diante disso o assunto foi levado ao Supremo Tribunal Federal para análise Um dado interessante apresentado pelo TCU é que mesmo as emendas de relator geral não sendo obrigatórias em sua execução no exercício de 2021 seus valores superaram a soma dos valores das emendas individuais RP 6 e de bancada RP 7 que são emendas de execução obrigatória de acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Caso não ocorram mudanças parece ser uma tendência a consolidação do atual modelo das emendas de relatorgeral Isso é reforçado pela aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2023 que prevê um montante de recursos para as emendas RP 9 equivalente à soma dos recursos das emendas individuais RP 6 e das emendas de bancada RP 7 31 Origem e evolução cronológica do orçamento secreto Sabendo a fisiologia e consistência das emendas RP9 chegamos ao tema de maior relevância no trabalho que chamou a atenção pela proximidade com o período eleitoral e possíveis atos de corrupção dos agentes políticos Tratase de um mecanismo que permite ao Poder Executivo alocar recursos públicos de forma discreta fora do escrutínio público e do processo legislativo regular A primeira análise se baseará na origem e evolução do orçamento secreto destacando sua alteração de finalidade conforme mudanças de governo Além disso será abordado o caso específico do governo Bolsonaro que tentou se desvincular do orçamento secreto vetando sua criação em 2019 durante a votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO de 2020 e por fim o surgimento da Emenda PIX como uma nova sucessora desse mecanismo Art 1º A Lei nº 13898 de 11 de novembro de 2019 passa a vigorar com as seguintes alterações 6 de relatorgeral do projeto de lei orçamentária anual que promovam alterações em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas excluídas as de ordem técnica RP 9 Foi somente a partir de 2019 que o orçamento secreto ganhou destaque na mídia e no debate público A chamada Emenda RP9 que é uma espécie de emenda parlamentar permite que parlamentares destinem recursos diretamente para obras e projetos em suas bases eleitorais sem passar pelo crivo dos órgãos de controle e da fiscalização Uma característica marcante do orçamento secreto é a alteração de sua finalidade conforme mudanças de governo Isso ocorre porque diferentes gestões têm diferentes interesses políticos e prioridades de investimento Assim o orçamento secreto acaba se tornando uma ferramenta de barganha política utilizada para garantir apoio parlamentar e fortalecer a base aliada A alteração fisiológica da finalidade do orçamento secreto conforme a mudança de governo referese ao fato de que os recursos alocados por meio desse mecanismo são direcionados de acordo com os interesses políticos e prioridades de cada gestão Isso significa que a cada novo governo os recursos do orçamento secreto são utilizados de forma distinta muitas vezes atendendo a interesses particulares e não necessariamente alinhados com as necessidades da sociedade Seguindo o pensamento do jurista Rodrigo Oliveira de Faria em monografia depositada junto à Escola Nacional da Administração Pública a reconstituição histórica permite que se afirme que há mudanças significativas sejam qualitativas sejam quantitativas em relação ao perfil assumido pelas emendas de RelatorGeral principalmente nos últimos dois ou três exercícios financeiros Tais mudanças encontramse situadas dentro de um contexto mais amplo em que se pode visualizar um esforço direcionado do Congresso Nacional para ampliação de suas prerrogativas desde a edição da Emenda Constitucional no 86 de 17 de março de 2015 que tornou obrigatória a execução das programações orçamentárias relativas às emendas individuais até as mais recentes alterações constitucionais que ampliaram a obrigatoriedade de execução para as emendas de bancada e ainda estabeleceram o dever de execução das programações orçamentárias Emendas Constitucionais no 100 de 26 de junho de 2019 e no 102 de 26 de setembro de 2019 FARIA 2021 Essa prática é alarmante pois compromete os princípios democráticos e a transparência na gestão dos recursos públicos O orçamento secreto acaba se tornando uma ferramenta de barganha política utilizada para garantir apoio parlamentar e fortalecer a base aliada Parlamentares direcionam recursos para suas bases eleitorais em troca de apoio político sem a devida avaliação técnica e sem a transparência exigida em processos orçamentários regulares A finalidade do orçamento secreto pode variar amplamente de um governo para outro Em alguns casos os recursos podem ser destinados para obras de infraestrutura em regiões estratégicas visando fortalecer a imagem do governo e angariar apoio político nestas áreas Em outros casos podem ser alocados recursos para ações assistencialistas e distributivas buscando garantir a fidelidade de grupos de interesse específicos A falta de critérios claros na destinação desses recursos favorece a corrupção o clientelismo e a falta de planejamento estratégico na aplicação dos recursos Além disso cria um ciclo vicioso em que a prática se perpetua ao longo do tempo tornandose cada vez mais difícil reverter esse padrão de utilização inadequada dos recursos públicos Representando o Diretório Nacional do Partido Socialista Brasileiro os juristas Felipe Santos Correa e Ana Luísa Gonçalves Rocha autores da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 854 expõem que Alega que desse modo sob a nomenclatura de emendas do relator a distribuição dos recursos públicos tem se dado às margens da Constituição e da legalidade a depender de ajustes entre o relatorgeral do orçamento e o Executivo e às escondidas da população e dos órgãos fiscalizadores configurando verdadeiro regime de exceção ao orçamento em burla à transparência e à distribuição isonômica dos recursos públicos Afirma instituído informalmente e à margem da legalidade regime de emenda não sujeito aos limites materiais do art 166 da CF a que se submetem as emendas individuais e de bancada BRASIL 2021c p 12 BRASIL Supremo Tribunal de Justiça ADPF 853 PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO É fundamental que haja um controle mais efetivo e transparente sobre o uso dos recursos públicos especialmente no que se refere ao orçamento secreto Mecanismos de fiscalização e accountability devem ser fortalecidos com a participação ativa da sociedade civil e dos órgãos de controle para garantir que os recursos sejam direcionados de forma justa e eficiente atendendo às reais necessidades da população De certa forma essa evolução natural do orçamento secreto é um problema que afeta a democracia e a governança pública Para superar essa prática é necessário um esforço conjunto de todos os players políticos envolvidos incluindo o Poder Executivo o Legislativo os órgãos de controle e a sociedade civil visando fortalecer os mecanismos de transparência controle e participação cidadã na gestão dos recursos públicos Durante o biênio 20202021 o governo do presidente Jair Bolsonaro demonstrou uma tentativa de desvinculação do orçamento secreto também conhecido como Emendas RP 9 Durante a votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO de 2020 o presidente vetou a criação do orçamento secreto por meio do Projeto de Lei do Congresso Nacional PLN nº 51 Já em 2022 durante a eleição Bolsonaro se esquivou dos ataques do presidente Luiz Inácio Lula da Silva alegando Eu não tenho nada a ver com esse orçamento secreto Posso até entender que o parlamento trabalha melhor na distribuição de renda do que nós do lado de cá afirmou Bolsonaro citando a Presidência e o Ministério da Economia Eu tenho aqui uma lista preliminar 13 deputados do PT que receberam recurso desse tal orçamento secreto Eu jamais daria dinheiro para essa turma toda aqui se não tivesse votado comigo né Se bem que eu nunca comprei voto de ninguém acrescentou o expresidente em debate eleitoral promovido pela Rede Globo O veto presidencial em 2019 foi respaldado pela exposição de motivos assinada pelo então ministro da Secretaria de Governo o general Luiz Eduardo Ramos Essa tentativa de desvinculação do orçamento secreto foi uma posição destacada do governo Bolsonaro que buscou romper com a prática do uso discreto e não transparente de recursos públicos A medida foi vista como uma ação em prol da transparência na gestão dos recursos e como uma forma de combater possíveis desvios e irregularidades na alocação dos recursos públicos Entretanto de acordo com GUIMARÃES 2022 São Paulo a iniciativa foi retomada pelo atual ministrochefe da Secretaria Geral da Presidência e então ministro da Secretaria de Governo o general Luiz Eduardo Ramos sem partido Sob a assinatura do presidente Jair Bolsonaro o projeto foi encaminhado ao Congresso e obteve aprovação por meio de uma votação simbólica na qual não há registro formal dos votos individuais Posteriormente em resposta a uma demanda do Supremo Tribunal Federal os parlamentares aprovaram um projeto de lei para conferir um aspecto de legalidade às emendas do relator Importante ressaltar que o voto decisivo para aprovação foi dado por Rogério Carvalho PT SE O presidente tem dito que vetou a ampliação de recursos para as emendas de relator quando sancionou a Lei Orçamentária de 2020 Isso realmente ocorreu No entanto quando há um veto do presidente o Parlamento pode depois derrubar esse veto em uma nova votação SCHREIBER 2022 DF Diante desse risco o governo aceitou negociar com os parlamentares e o acordo final foi a divisão dos recursos Com isso em março de 2020 o Congresso manteve o veto de Bolsonaro mas o Palácio do Planalto enviou três projetos de lei mantendo cerca de metade dos R30 bilhões sob controle do relator do Orçamento O relatorgeral do Orçamento de 2020 foi o deputado federal Domingos Neto PSD CE No Orçamento de 2021 coube ao senador Márcio Bittar PSLAC o cargo Este chegou a tirar dinheiro de despesas obrigatórias para aumentar o montante das emendas de relator Após apelos muita discussão e um acordo Bittar devolveu cerca de R10 bilhões dos quase R30 bilhões das emendas de relator ao controle do Executivo UOL 2021 Segundo parlamentares esse acordo foi feito nos bastidores com o então ministro da Secretaria de Governo Luiz Eduardo Ramos que comandou também a SecretariaGeral da Presidência da República Publicamente Bolsonaro negava ter negociado com o Congresso o que irritou muitos parlamentares Apesar do veto presidencial a destinação de recursos por meio de emendas parlamentares continuou a ser utilizada de forma obscura configurando uma nova modalidade de orçamento paralelo Isso demonstra que a tentativa de desvinculação do orçamento secreto não foi completamente efetiva e que é necessário um trabalho contínuo para garantir maior transparência e controle na gestão dos recursos públicos Além disso é importante ressaltar que a discussão sobre o orçamento secreto e sua vinculação com o governo Bolsonaro não se limita apenas ao veto presidencial O tema ganhou destaque no cenário político e mídia internacional levantando questionamentos sobre a utilização dos recursos públicos e a necessidade de fortalecer os mecanismos de transparência e accountability Não à toa tais instrumentos chamaram a atenção da Transparência Internacional organização anticorrupção sediada em Berlim conforme relatório publicado em 2021 A Transparência Internacional TI denunciou o Brasil nesta quartafeira 9 à Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE por retrocessos no combate à corrupção durante o governo do presidente Jair Bolsonaro O relatório é divulgado na mesma semana em que o Congresso contrariou determinação do Supremo Tribunal Federal STF e instituiu nova brecha para não divulgar o nome dos parlamentares que apadrinham emendas do orçamento secreto ESTADÃO 2022 O governo Bolsonaro enfrentou críticas e questionamentos sobre a destinação de recursos para obras e projetos sem a devida divulgação e controle público Essas críticas foram fundamentadas em relatórios de órgãos de controle que identificaram irregularidades na execução dessas emendas parlamentares e apontaram a necessidade de aprimorar os mecanismos de fiscalização e transparência na gestão desses recursos Diante desse contexto é importante que o governo e demais atores envolvidos no processo orçamentário trabalhem para fortalecer os mecanismos de transparência controle e accountability buscando garantir uma gestão mais eficiente e responsável dos recursos públicos A desvinculação do orçamento secreto representa um passo importante nessa direção mas é necessário avançar na implementação de medidas que assegurem a transparência e a responsabilidade na alocação desses recursos Apesar de ter passado sua campanha criticando o modus operandi do Centrão nos últimos meses o Presidente Bolsonaro tem cada vez mais parceria com o bloco e suas práticas tradicionais Durante a campanha de presidência da Câmara dos Deputados do deputado federal Arthur Lira Bolsonaro distribuiu bilhões em fundos para garantir a vitória de seu aliado A vitória de Lira prática repetida em importantes votos Conforme noticiado em 2021 o governo Bolsonaro canalizou pelo menos R 9 bilhões US 17 bilhão para sua base política através de um novo tipo de parlamentar emenda ao orçamento criada ainda em 2019 chamado de orçamento secreto devido à escassa informação sobre como o dinheiro será gasto pelos municípios e quais parlamentares alocaram as emendas TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL 2021 Nesse primeiro momento sem a conclusão desta monografia pode parecer confuso tratar sobre a Emenda PIX porém com a conclusão do trabalho se entenderá que tal emenda seria como a herdeira do orçamento secreto coincidentemente muito utilizada pelo atual Governo Lula 3 que insistentemente foi tratado nesta pesquisa Tratase de uma modalidade de emenda especial criada em 2019 no Brasil Ela permite que deputados e senadores realizem transferências de recursos federais para Estados e municípios diretamente sem anexar projetos ou dar destinações específicas como a rubrica carimbada que comentose acima Os parlamentares têm o poder de indicar quais projetos receberão os recursos mas a responsabilidade pelo uso do dinheiro fica a cargo dos prefeitos e governadores que têm liberdade para definir como os recursos serão gastos O caráter impositivo da Emenda PIX significa que o governo federal é obrigado a realizar os pagamentos de acordo com as determinações dos parlamentares e não pode adiálos Para o ano de 2023 foi estabelecido que metade dos recursos das emendas PIX deve ser destinada à saúde Essa exigência visa priorizar investimentos nessa área crucial para o bemestar da população No contexto político brasileiro a destinação de recursos públicos sempre foi motivo de debate e escrutínio especialmente após as polêmicas envolvendo o chamado Orçamento Secreto Agora com a introdução das emendas PIX uma nova modalidade de emendas especiais parece haver uma continuidade de práticas similares Embora haja diferenças notáveis como a identificação do parlamentar nas emendas PIX a falta de transparência e o desafio de controle em relação ao uso real dos recursos persistem tornando essas emendas potenciais sucessoras do Orçamento Secreto Uma das semelhanças entre as emendas PIX e o Orçamento Secreto é a falta de clareza em relação ao destino dos recursos e seu efetivo uso Embora o parlamentar seja identificado nas emendas PIX ainda há incerteza quanto à prestação de contas e à transparência na aplicação dos recursos O governo não estabeleceu até o momento mecanismos eficazes para fiscalizar essas emendas deixando lacunas que dificultam o controle adequado Essa lacuna na obrigatoriedade de prestação de contas pode ser considerada uma continuidade do modelo do Orçamento Secreto em que a falta de transparência era um dos principais problemas identificados tudo levando a acreditarmos que tal atitude se trata na verdade de uma sucessão do Orçamento Secreto A necessidade de uma regulamentação mais rígida e mecanismos efetivos de controle é evidente para evitar abusos e garantir uma gestão responsável dos recursos Outra semelhança entre as emendas PIX e o Orçamento Secreto é a flexibilidade na definição de como os recursos serão utilizados pelos prefeitos e governadores Embora os parlamentares indiquem os projetos beneficiados a decisão final sobre o uso do dinheiro cabe aos gestores locais Essa autonomia embora possa ser benéfica em alguns casos também pode abrir espaço para desvios e mau uso dos recursos especialmente quando a fiscalização é deficiente A falta de definição clara sobre a fiscalização das emendas PIX representa um desafio a ser superado a fim de evitar que as práticas do Orçamento Secreto sejam reproduzidas É essencial estabelecer mecanismos transparentes e eficazes que permitam o acompanhamento e controle do destino dos recursos garantindo a prestação de contas e a transparência na utilização dos mesmos Apesar das preocupações e similaridades com o Orçamento Secreto as emendas PIX também apresentam potencial para promover investimentos e desenvolvimento em diferentes regiões do país Quando utilizadas de forma adequada e transparente podem direcionar recursos para áreas essenciais como saúde educação e infraestrutura A identificação dos parlamentares nas emendas PIX é um passo positivo rumo a uma maior transparência mas é necessário estabelecer um sistema de prestação de contas eficiente para garantir o controle adequado Nesse contexto é fundamental que o governo aprimore a regulamentação das emendas PIX tornando obrigatória a prestação de contas por parte dos gestores locais Além disso é necessário fortalecer os mecanismos de fiscalização e controle com o objetivo de assegurar que os recursos públicos sejam utilizados de forma responsável e em benefício da população REFERÊNCIAS Di Pietro Maria Sylvia Zanella 1943 Direito administrativo Maria Sylvia Zanella Di Pietro 36 ed Rio de Janeiro Forense 2023 Publicidade e transparência são conceitos complementares Disponível em httpswwwconjurcombr2018fev01interessepublicopublicidadetransparenciasao conceitoscomplementarestextEntende2Dse20a20publicidade20como Acesso em 3 jul 2023 LIMA V Artigo Os princípios na Nova Lei de Licitações Disponível em 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internacionaldenunciaacomitedaocderetrocessosnocombateacorrupcaonobrasil Acesso em 12 jul 2023 BRANCO Gil Castello In O ANTAGONISTA Ementas do relator são fraude à democracia diz Gil Castello branco Portão O Antagonista 2021 Disponível em httpsoantagonistauolcombrbrasilemendasdorelatorsaofraudea democraciadizgilcastellobranco Acesso em 30 jun 2023 BRASIL Câmara dos Deputados Orçamento da União 2022 Disponível em httpswww2camaralegbrorcamentodauniaoleisorcamentariasloa leiorcamentariaanualloa Acesso em 29 jun 2023 BRASIL Supremo Tribunal Federal STF ADPF 854DF Relator Min Rosa Weber J 11112021 Disponível em httpsportalstfjusbrprocessosdetalheasp incidente6199750 acesso em 29 jun 2023 CONTI José Maurício O orçamento secreto e a corrupção Estadão 21112022 Disponível em httpspoliticaestadaocombrblogsfaustomacedoo orcamentosecretoeacorrupcao Acesso em 28 jun 2023 CONTI José Maurício O planejamento orçamentário da administração pública no Brasil 1 ed São Paulo Blucher Open Access 2020 CRUVINEL Marcello Nogueira O orçamento secreto e a Intransparência pública Migalhas 07072021 Disponível em httpswwwmigalhascombrdepeso348203oorcamentosecretoe aintransparenciapublica Acesso em 29 jun 2023 SCAFF Fernando Facury Direitos humanos e a Desvinculação das Receitas da União DRU In Tributos e Direitos Fundamentais FISCHER Octávio Campos org São Paulo Dialética 2022 p 6379 TORRES Ricardo Lobo Curso de Direito Financeiro e Tributário 18 ed Rio de Janeiro 2021 Arrumei a formatação do texto inteiro Vou ser chata em ficar falando vinte vezes isso mas tinha parte do texto com a letra no tamanho 12 uma parte com a letra no tamanho 11 citação copiada sem retirar o link por cima toda citação com recuo em 601 em tamanho errado parágrafo em 127 outros em 134 outros sem parágrafo Não sei se você viu mas você tem dois tópicos numerados em 21 arrumei também Sempre que for mencionar a CF use a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Fica estranho você fazer um tópico com dois parágrafos só Teu parágrafo tá começando em 127 o certo é 150 arrumei também Tem bastante coisa faltando de formatação mesmo arrumar o recuo da citação conectar um parágrafo no outro não se incluir no que está escrevendo tirar o espaçamento automático entre um parágrafo e outro arrumar as referências EM ORDEM ALFABÉTICA arrumei a maioria eu acho menos as referências em ordem alfabética Não mexi em nada com relação ao seu tema mesmo só essas coisas que coloquei nos comentários Tá bom o teu TCC e seu tema não precisa ficar inseguro 2 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS Para compreender plenamente a importância e o impacto da declaração de inconstitucionalidade das emendas RP9 pelo Supremo Tribunal Federal é fundamental explorar os principais conceitos teóricos que o fundamentam Nesse contexto é necessário retornar aos estudos de Introdução ao Estudo do Direito e Direito Administrativo que desempenham papel fundamental no estudo e compreensão desse fenômeno que é o orçamento secreto Não há como discutir a constitucionalidade das emendas secretas sem entender os impactos de uma relação desbalanceada entre os Três Poderes Futuramente ao examinar a decisão do Supremo Tribunal Federal dentro das mais diversas referências à luz dessa teoria será possível obter uma compreensão mais aprofundada das implicações e dos efeitos subjacentes Neste começo de desenvolvimento será analisada meticulosamente a teoria estrutural do sistema de freios e contrapesos e sua relação com o tema fornecendo uma base sólida para a análise e interpretação dos resultados que serão apresentados ao final 21 SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS A tentativa de desmistificar o sistema de freios e contrapesos tem papel central levando em vista que essa teoria aclamada por Montesquieu no ano de 1748 propôs um conjunto abrangente de princípios e conceitos que fornecem uma estrutura sólida para a reestruturação das instituições políticas por meio da divisão tripartite do Poder estatal Ao longo das últimas décadas essa teoria tem sido amplamente adotada e aplicada em diversos pontos do direito positivo brasileiro com análise de mérito em diversos tribunais superiores Mais do que uma teoria considerada antiga é um conceito e instrumento político essencial para a manutenção do Estado Democrático de Direito Mesmo não sendo o criador ainda na Grécia Antiga Aristóteles foi o primeiro a discutir esta possibilidade tratando sobre a divisão dos poderes políticos onde segundo ele quando o poder é entregue a um único indivíduo ou grupo há uma tendência à corrupção e ao abuso desse poder Ponto para Aristóteles O Estado absolutista a maioria de suas oligarquias e aristocracias e os princípios do Rei forte Estado forte viriam a ser derrubados no século 17 e 18 pelo forte movimento iluminista de John Locke Montesquieu entre outros autores John Locke em sua obra Segundo Tratado sobre o Governo Civil defendeu a divisão do poder governamental em diferentes instituições independentes Essa divisão entre o poder Legislativo Executivo e Judiciário tinha como objetivo evitar a concentração excessiva de poder nas mãos de um único indivíduo ou grupo assegurando a proteção dos direitos individuais e liberdades dos cidadãos Por fim dentre todas as condições e circunstâncias a história avança até o famoso Montesquieu que por sua vez aprofundou essas ideias em seu livro O Espírito das Leis onde propõem a independência e interdependência dos Poderes como um mecanismo de controle mútuo Mais do que só um mecanismo de controle o brilhante autor nos traz uma discussão sobre as leis em consequência aos atos governamentais e aqueles que ocupam a Chefia dos Poderes A relação de um direito positivado com a sociedade os costumes e a cultura dos povos como a lei se aplicaria ao comércio ao simples fato do ser humano respirar errar e ser penalizado e por fim como a política se desvincularia da religião e do Estado Absolutista expondo a importante relação história de revolução contra o sistema que não pode ser responsabilizado Todo homem que tem poder é levado a abusar dele ele vai até onde encontra limites Quem o diria A virtude precisa ser sustentada por um poder um poder que o limite e para que não possa abusar do poder é preciso que pela disposição das coisas o poder freie o poder MONTESQUIEU 2004 p 117119 O autor solidifica compila e torna concreto um sentimento que antes era abstrato Havia repulsa e discordância ao Estado absolutista Estado que concentrava o poder punitivo administrativo político e diplomático em torno de uma ou pouquíssimas mãos O mesmo Estado onde o titular do poder institucional não poderia ser detido julgado e avaliado se não por meio da guilhotina e tomada de poder Esse poder soberano é adquirido ou pela força natural física de submeter os outros a sua autoridade ou mediante acordo entre os súditos para se submeterem a uma assembleia ou a um homem de maneira voluntária no desejo de serem protegidos uns contra os outros HOBBES 1974 p 110 Montesquieu em sintonia com o pensamento de Thomas Hobbes em O Leviatã tinha conhecimento de que o homem por ego vaidade ou ambição será tentado a abusar do poder concedido seja por meio democrático herança de sangue ou um simples acaso do destino A única personalidade formidável capaz de parar um homem com poder é outro homem com poder igual ou maior do que o mesmo E assim é a política a diplomacia e o mundo desde que a pedra era pedra Com a queda do absolutismo consolidação dos Estados livres a teoria de Montesquieu tornase parte de um movimento revolucionário que inclui as revoluções francesa e americana tendo sua literalidade e primeiro sinal de positivismo no artigo 16º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão Art 16 Toda sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem constituição Tais concepções filosóficas foram incorporadas ao pensamento político brasileiro e tiveram grande influência na construção do Estado Democrático de Direito no país por meio da Constituição de 1891 que assegurou a extinção do Poder Moderador mudança para a República e a criação dos Três Poderes constitucionais munidos com a força do poder público estatal dentro da independência harmônicos e a fragmentação entre três Chefes de cada poder A Constituição brasileira de 1891 foi a primeira constituição republicana do país e estabeleceu importantes princípios além do tema que nos interessa Já com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 consagrase como cada vez maior a fragmentação do Poder estatal e adere à mesma fragmentação como princípio democrático estabelecendo uma clara distinção dos Três poderes em consonância com o sistema de freios e contrapesos Art 2 São Poderes da União independentes e harmônicos entre si o Legislativo o Executivo e o Judiciário Art 60 A Constituição poderá ser emendada mediante proposta 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir III a separação dos Poderes Não só adere à fragmentação do poder político como princípio democrático como tornase cláusula pétrea da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 sendo vedado qualquer alteração extinção ou inclusão de novo Poder Ponto dentro para o tão criticado legislador ao colocar tal barreira a um instrumento tão importante e sólido pelo mundo Essa divisão de poderes no Brasil busca evitar o absolutismo e autoritarismo de toda e qualquer pessoa física que momentaneamente chefia um Poder a fim de proteger os direitos e liberdades individuais dos cidadãos Além disso o sistema de freios e contrapesos também se manifesta na forma de mecanismos de fiscalização e controle de constitucionalidade entre os Poderes Por exemplo o poder do Estado que possui natureza única mas não se exerce por única pessoa é distribuído entre instituições públicas que deveriam atuar com o mesmo propósito mas por diferentes caminhos o Executivo o Legislativo e o Judiciário Cada um desses poderes possui funções específicas e deve operar de forma harmoniosa mas acima de tudo de maneira autônoma em relação aos demais A soberania é realmente necessariamente una e indivisível Ora o Estado é a organização da soberania e o governo é a própria soberania em ação O poder portanto é um só uno e indivisível na sua substância Não pode haver duas ou mais soberanias dentro de um mesmo Estado mas pode perfeitamente haver órgãos diversos de manifestação do poder de soberania Cada órgão dentro da sua esfera de ação exerce a totalidade do poder soberano Em outras palavras cada ato de governo manifestado por um dos três órgãos representa uma manifestação completa do poder MALUF 2006 p 211 Segundo Montesquieu 2004 p 34 a tripartição dos poderes tem como objetivo não gerar conflito entre eles mas sim assegurar a harmonia e o equilíbrio do poder de forma que cada um seja um freio e contrapeso para os demais Esse sistema visa garantir que nenhum dos poderes do Estado se torne excessivamente dominante e que os direitos e liberdades dos cidadãos sejam protegidos Cada poder possui a capacidade de controlar e limitar o poder dos outros garantindo assim um equilíbrio de poderes bem como maior transparência e responsabilidade no governo A eficácia do sistema de freios e contrapesos depende da independência e imparcialidade de cada poder do Estado Se um poder se tornar excessivamente influenciado por interesses políticos ou econômicos por exemplo isso pode comprometer a efetividade desse sistema e colocar em risco a democracia Isso significa que nenhum poder do Estado pode agir de forma arbitrária ou desrespeitar as leis e a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 sem sofrer as consequências legais e políticas No entanto tornase pertinente afirmar que a efetividade do sistema de freios e contrapesos no Brasil enfrenta desafios como a corrupção interferências políticas e desequilíbrios entre os Poderes O fortalecimento dessas instituições e a promoção da transparência participação cívica e independência harmônica dos Poderes são elementos essenciais para a consolidação do Estado Democrático de Direito no país Em momentos oportunos como esse no qual o país entra em vias de superar uma mancha na história da democracia brasileira citando Fundamentos da Constituição dos autores José Gomes Canotilho e Vital Moreira o Ministro Alexandre de Moraes 2023 p 495 nos traz que um sistema de governo composto por uma pluralidade de órgãos requer necessariamente que o relacionamento entre os vários centros do poder seja pautado por normas de lealdade constitucional Verfassungstreue na terminologia alemã A lealdade institucional compreende duas vertentes uma positiva outra negativa A primeira consiste em que os diversos órgãos do poder devem cooperar na medida necessária para realizar os objetivos constitucionais e para permitir o funcionamento do sistema com o mínimo de atritos possíveis A segunda determina que os titulares dos órgãos do poder devem respeitarse mutuamente e renunciar a prática de guerrilha institucional de abuso de poder de retaliação gratuita ou de desconsideração grosseira Na verdade nenhuma cooperação constitucional será possível sem uma deontologia política fundada no respeito das pessoas e das instituições e num apurado sentido da responsabilidade de Estado statesmanship MORAES p495 2023 No presente contexto o sistema de freios e contrapesos é de fundamental importância para a compreensão e análise de como será feita certa revisão da História e suas mudanças para impedir que qualquer ser humano malintencionado ameace a concepção dos freios e contrapesos afrontando e achacando outros Poderes A aplicação dessa teoria no estudo da inconstitucionalidade do orçamento secreto permite uma visão mais aprofundada e uma abordagem mais abrangente dos fenômenos envolvidos Em breve ao explorar suas implicações nesse contexto esperase contribuir para analisar os impactos políticos da decisão do Supremo Tribunal Federal acerca das ADPFs 850 851 854 e 1014 e fornecer valiosos insights para debater um tema tão recente repleto de argumentos constitucionais seja para defender ou rejeitar as emendas do relator e que necessita de profundo conhecimento da máquina pública e a finalidade de se desenvolver um Orçamento participativo transparente proporcional e cada vez mais ético É esta a essência da separação dos Poderes tãosomente a distribuição de competências eficiente às três principais funções estatais que Aristóteles 2001 p 89 já mencionava no plano funcional quando não se possibilita referenciada divisão os dizeres de Montesquieu o qual sofreu influência aristotélica na Idade Contemporânea são elucidativos na medida que expõe a incompatibilidade do Estado de Direito com um corpo estatal cuja concentração de poder engloba duas ou mais funções Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura o Poder Legislativo é reunido ao Executivo não há liberdade não haverá liberdade se o Poder de Julgar não estiver separado do Legislativo e do Executivo Se estivesse junto com o Legislativo o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário pois o Juiz seria o Legislador MONTESQUIEU 2004 p 165 Nesta senda é possível afirmar que não se concebe Estado de Direito sem que haja a separação dos poderes a mitigação desse princípio importaria em um tipo de ditadura diferente de qualquer outra vista 22 OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A administração pública desempenha um papel essencial na sociedade contemporânea sendo responsável pela gestão dos recursos públicos pela implementação de políticas e pela prestação de serviços à população No entanto para garantir uma atuação eficaz e responsável é necessário que a administração pública seja norteada por princípios sólidos que orientem suas ações Princípios de uma ciência são as proposições básicas fundamentais típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes Princípios neste sentido são os alicerces da ciência É o conceito de José Cretella Júnior DI PIETRO 2023 p 108 A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 traz princípios fundamentais que norteiam a administração pública Tais princípios são diretrizes essenciais que visam promover a legalidade a impessoalidade a moralidade a publicidade e a eficiência no exercício do poder público Compreender e aplicar adequadamente esses princípios é fundamental para uma gestão pública transparente íntegra participativa e orientada para o interesse coletivo Art 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade impessoalidade moralidade publicidade e eficiência e também ao seguinte Além do mais cada um desses princípios será examinado minuciosamente analisando sua importância suas implicações e sua relevância para a construção de uma administração pública eficiente e confiável Discutindo mais princípios formativos encontrados na doutrina do Direito Administrativo buscando fornecer uma base sólida para compreender e refletir sobre os princípios da administração pública reconhecendo sua importância na promoção do bem comum na proteção dos direitos dos cidadãos e na construção de instituições públicas sólidas e responsáveis 221 Legalidade Dentro dos conhecimentos expostos acima iniciase à análise pelos princípios considerados supraconstitucionais termo encontrado na obra do brilhante Celso de Mello 2008 p 6975 liberdade do indivíduo e autoridade da Administração são os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular que não são específicos do Direito Administrativo porque informam todos os ramos do direito público no entanto são essenciais porque a partir deles constroemse todos os demais DI PIETRO 2023 p 108 Portadora de conhecimento profundo sobre o tema a jurista Maria Sylvia Zanella di Pietro nos traz uma tese que deve ser ressaltada constantemente os atos administrativos citados anteriormente como atos políticos sem vínculo eleitoral devem ser sempre pautados pelo rito e rigor da lei visando atender o interesse público onde há isolamento das vontades e gostos das partes para atender o bemestar social e econômico Essa é a ideia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles 200386 e corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 Art 4 a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem assim o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei 222 Publicidade e Transparência O princípio da transparência na legislação brasileira é um elemento fundamental da gestão fiscal responsável Esse princípio foi estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal e está relacionado ao princípio constitucional da publicidade O princípio da publicidade de acordo com Morais 2009 p 02 visa garantir o controle através da sociedade da gestão administrativa a fim de conferir à mesma validade e eficácia Em alguns casos quando o interesse público ou a segurança o justificarem como no disposto dos artigos 5º incisos X XXXIII LX poderá a publicidade ser vetada concluindose a relatividade do princípio da publicidade A publicação da Lei Complementar nº 101 em 2000 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF trouxe um novo impulso para a transparência no governo brasileiro A LRF tem um capítulo dedicado ao tema intitulado Transparência Controle e Fiscalização artigos 48 a 59 enquanto sua primeira seção aborda a Transparência da Gestão Fiscal que inclui os artigos 48 e 49 De acordo com Cruz et al 2001 a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF define a transparência como a obrigação imposta aos gestores públicos de tornar disponíveis informações pormenorizadas sobre a gestão fiscal em tempo real para qualquer interessado São tidos como instrumentos de transparência da gestão fiscal conforme o artigo 48 da LRF os planos orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias as prestações de contas e o respectivo parecer prévio o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos CRUZ et al 2021 p 182 A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabelece que as publicações com informações detalhadas sobre a gestão fiscal podem ter periodicidade bimestral quadrimestral semestral ou anual Além disso a LRF determina que essas informações devem ser amplamente divulgadas inclusive por meio eletrônico de acesso público como a internet 223 Impessoalidade De acordo com Di Pietro 2016 a impessoalidade requer uma ponderação equilibrada de todos os interesses envolvidos a fim de evitar que decisões motivadas por interesses privados sejam tomadas Portanto somente o interesse público ou seja o interesse de toda a coletividade pode motivar as decisões do agente público Já para Celso de Mello 2018 a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o princípio da impessoalidade para evitar ações motivadas por simpatia nepotismo vingança favorecimentos diversos entre outros buscando garantir que os poderes atribuídos sejam direcionados para o interesse de toda a coletividade Gasparini 2012 destaca que esse princípio visa a predominância de resultados desconectados de razões pessoais É importante ressaltar que a atuação das pessoas em geral é impulsionada por interesses próprios e subjetivos buscando a satisfação de suas próprias necessidades ou daqueles que lhes são próximos No entanto a administração pública segundo Di Pietro 2016 deve ter como finalidade essencial a satisfação do interesse público visando os melhores resultados para a coletividade A Lei nº 130192014 conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil estabelece o regime jurídico das parcerias firmadas entre a administração pública e as organizações da sociedade civil com o objetivo de atender ao interesse público e recíproco Além disso a lei instituiu regras para a desburocratização do processo de prestação de contas e para a transparência na aplicação dos recursos públicos definindo o chamamento público como regra geral dessas parcerias Isso evidencia a impessoalidade nos atos administrativos uma vez que a escolha das organizações parceiras é feita de forma objetiva e transparente por meio de critérios previamente definidos A Constituição Federal impõe conduta impessoal em todos os atos da administração pública com a promulgação de leis e edição de súmula pela Corte Suprema do país no sentido de que o gestor público se atente para o princípio da impessoalidade na prática de seus atos MAGDESIAN DE MORAES 2020 p 307 A Lei nº 128462013 que trata da responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública nacional ou estrangeira em seu artigo 5º lista várias condutas que são consideradas atos lesivos e que atentam contra os princípios basilares dos atos administrativos Algumas dessas condutas são Prometer oferecer ou dar direta ou indiretamente vantagem indevida a agente público ou a terceira pessoa a ele relacionada Financiar custear patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a prática dos atos ilícitos previstos na Lei Utilizarse de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados Obter vantagem indevida em razão da função pública exercida pelo agente Causar prejuízo ao erário por meio de práticas como superfaturamento subfaturamento não prestação de contas entre outras É fundamental que o gestor público compreenda que a impessoalidade está intimamente relacionada à legalidade e à moralidade Portanto na gestão do que é público a condução de seus atos deve estar pautada no princípio da impessoalidade visando satisfazer os interesses de toda a coletividade 224 Moralidade Delgado 1997 ressalta que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece que a legalidade e a moralidade são princípios constitucionais com o mesmo grau hierárquico Esses princípios não admitem exceções e possuem uma força abrangente que não é afetada por outros princípios como o da impessoalidade da moralidade e da publicidade dispostos no art 37 da Constituição De acordo com Meirelles 1999 p 83 Não se trata diz Hauriou o sistematizador de tal conceito da moral comum mas sim de uma moral jurídica entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração Conforme o Direito brasileiro o princípio da moralidade é mencionado em duas passagens na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 No caput do Art 37 ele é apresentado como um dos princípios da Administração Pública Já no Inciso LXXIII do Art 5º ele é citado em relação à ação popular Além disso a Lei nº 978499 estabelece que a moralidade administrativa deve ser pautada por padrões éticos de probidade decoro e boafé A jurisprudência reconhece o princípio da moralidade como um dos norteadores da Administração Pública estando diretamente relacionado à probidade administrativa A inobservância desse princípio pode ser qualificada como crime de improbidade administrativa o que pode acarretar sanções administrativas civis e penais BOTELHO 2006 De acordo com Moraes 2004 p 315 Pelo princípio da moralidade administrativa não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade devendo ele no exercício de sua função pública respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça pois a moralidade constitui a partir da Constituição de 1988 Pressuposto de validade de todos os atos da administração pública Cardozo 1999 fornece uma definição do princípio da moralidade que hoje é contemplada na órbita jurídicoconstitucional Segundo ele esse princípio determina que os atos da Administração Pública devem estar em conformidade com os padrões éticos predominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos Caso contrário esses atos podem ser considerados inválidos juridicamente O princípio da moralidade é mencionado em duas passagens na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 No caput do Art 37 ele é apresentado como um dos princípios da Administração Pública enquanto no Inciso LXXIII do Art 5º ele é citado em relação à ação popular Além disso a Lei nº 978499 estabelece que a moralidade administrativa deve ser pautada por padrões éticos de probidade decoro e boafé Franco Sobrinho 1993 comenta que é difícil entender por que o princípio da moralidade no direito encontra tantos adversários Para ele a teoria moral não é um problema especial para a teoria legal pois as concepções na base natural são analógicas Ele questiona por que apenas a proteção da legalidade é importante e não a da moralidade também A resposta negativa só pode interessar aos administradores ímprobos não à Administração nem à ordem jurídica Segundo ele negar o mínimo ético mesmo para os atos juridicamente lícitos ou negar a exação no cumprimento do dever funcional seria ir contra o princípio da moralidade A jurisprudência reconhece esse princípio como um norteador da Administração Pública e relacionado diretamente à probidade administrativa A inobservância desse princípio pode ser qualificada como crime de improbidade administrativa o que pode acarretar sanções administrativas civis e penais 225 Eficiência De acordo com Boyle 1989 os principais indicadores de desempenho organizacional são a eficiência e a eficácia Drucker 1964 um renomado pensador em Administração propôs que a avaliação de um administrador deve ser baseada nos critérios de eficácia e eficiência A eficiência é definida como a melhor utilização dos recursos para alcançar um objetivo De acordo com Motta e Pereira 1980 isso se traduz na coerência dos meios em relação aos fins visados e se reflete no emprego de esforços para obter um máximo de resultados A eficiência está relacionada principalmente à produtividade Alfonso 1995 p 97 e Metcalfe e Richards 1992 p 31 classificam a eficiência em eficiência técnica que é a relação entre os recursos e os resultados físicos e eficiência econômica que é a relação entre os custos dos recursos e o valor dos resultados Geralmente a eficiência econômica é o foco das reformas administrativas É importante ressaltar que o conceito de eficiência apresenta necessariamente contornos diferenciados em organizações privadas e públicas Nestas o que deve prevalecer é o interesse ou a necessidade dos cidadãos naquelas predominam o interesse financeiro e de seus proprietários e a maximização do lucro ALCÂNTARA 2009 p 26 De acordo com Nassuno 1999 p 335361 o conceito tradicional de eficiência está relacionado ao melhor uso de recursos visando ao lucro Na esfera pública a eficiência pode ser definida como o melhor uso de recursos para atender ao interesse público Pedraja e Salinas 2005 p 8693 consideram natural a preocupação com a maior eficiência no setor público tendo em vista a escassez de recursos e os gastos crescentes neste setor A busca por maior eficiência se dá em conseguir um maior output com os mesmos recursos ou o mesmo output com menos recursos ou tentando fazer ambos ao mesmo tempo As normas constitucionais de acordo com Canotilho 1992 p 11441145 Apresentamse de formas diferentes Os princípios são normas de otimização e apresentam um grau de abstração relativamente elevado sendo vagos e indeterminados quando comparados às regras Eles comportam diferentes níveis de concretização e não podem ser valorados como verdadeiros ou falsos Já as regras prescrevem uma exigência impondo permitindo ou proibindo algo Elas são cumpridas ou não De acordo com o autor português os princípios coexistem enquanto as regras antinômicas se excluem mutuamente Seguindo os preceitos de Barroso 2001 os princípios constitucionais são a síntese dos valores abrigados no ordenamento jurídico e desempenham as funções de condensar valores dar unidade ao sistema e condicionar a atividade do intérprete Eles possuem um maior teor de abstração e destaque do que as regras constitucionais No entanto o mesmo autor observa que não há hierarquia entre princípios e regras constitucionais 3 CONTEXTO POLÍTICOJURÍDICO DAS EMENDAS RP9 As emendas parlamentares são mecanismos utilizados pelos membros do Legislativo para direcionar recursos do orçamento a obras e serviços públicos a serem executados pelo Poder Executivo No âmbito Governo Federal existem quatro tipos principais de emendas parlamentares Emendas Individuais Essas emendas são propostas por cada senador ou deputado individualmente Cada parlamentar tem o direito de destinar uma parcela do orçamento para projetos específicos de sua escolha Emendas de Bancada As emendas de bancada são emendas coletivas propostas pelas bancadas estaduais ou regionais Nesse caso os parlamentares de um mesmo estado ou região se unem para propor projetos que beneficiem a coletividade Emendas de Comissão Essas emendas são apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado Elas também são coletivas e podem ser propostas pelas Mesas Diretoras das duas Casas As comissões e as Mesas Diretoras são responsáveis por analisar e emitir pareceres sobre os projetos de lei incluindo o Orçamento Emendas de Relator As emendas de relatoria são propostas pelo deputado ou senador que é escolhido em determinado ano para produzir o parecer final sobre o Orçamento conhecido como relatório geral Também existem relatores setoriais que são destacados para dar parecer sobre assuntos específicos divididos em dez áreas temáticas do orçamento BRASIL 2022 online Das quatro categorias mencionadas apenas as duas primeiras emendas individuais e de bancada são impositivas ou seja o Executivo é obrigado a executálas As emendas de comissão e de relatoria não possuem essa obrigatoriedade mas têm um papel importante no processo de elaboração do orçamento Ressaltase que essas emendas têm um limite e devem ser transparentes de modo a não comprometer a autonomia do Poder Executivo e permitir o controle por parte dos órgãos de fiscalização As emendas parlamentares são consideradas um instrumento legítimo que permite aos deputados e senadores participar ativamente do processo legislativo de elaboração do orçamento federal refletindo os interesses de seus eleitores e da população em geral em relação aos gastos públicos Nesse sentido possuem identificadores de Resultado Primário RP que variam de 0 a 9 conforme o Manual de Emendas do Orçamento da União BRASIL 2019 online Esses identificadores têm o objetivo de distinguir cada tipo de emenda Seguindo essa classificação as emendas mencionadas anteriormente são enumeradas da seguinte forma Emendas Individuais RP 6 têm um valor limitado a 12 da receita corrente líquida do ano anterior Emendas de Bancada Estadual RP 7 são limitadas a 1 da receita corrente líquida mencionada Emendas de Comissão Permanente RP 8 apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado O valor dessas emendas não está vinculado a um limite específico relacionado à receita Emendas de Relator Geral RP 9 São diferenciadas por não possuírem um limite de indicação vinculado à receita O relator geral é responsável por emitir um parecer consolidado para a aprovação rejeição ou inadmissão das emendas CRUVINEL 2021 online O processo de aprovação das emendas pode ocorrer de duas formas genérica ou específica carimbada Na abordagem genérica apenas o órgão é indicado e o beneficiário é especificado em um momento futuro Já na abordagem específica o beneficiário é mencionado na própria emenda indicando a localidade estado município ou até mesmo o objeto da execução do recurso financeiro CRUVINEL 2021 online Após a discussão as emendas são encaminhadas aos relatores setoriais e ao relator geral que emite um parecer consolidado para sua aprovação rejeição ou inadmissão Esse relatório é submetido à apreciação da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO e posteriormente ao Congresso Nacional BRASIL 2019 online Após a aprovação e sanção pelo presidente da República a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece um prazo para que o Governo abra o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento SIOP Nesse sistema os parlamentares e as bancadas indicam os beneficiários de cada emenda apresentada genericamente ou reafirmam as indicações já especificadas na Lei Orçamentária Além disso é definida a ordem de prioridade de execução das emendas BRASIL 2019 online As emendas de relator no orçamento federal têm sido objeto de polêmica devido à sua forma de destinação e alocação de recursos Enquanto cada parlamentar evidencia a destinação dos recursos de sua cota dentro do orçamento permitindo que a sociedade monitore a destinação das verbas e verifique a relação entre o beneficiário final e o autor da emenda as emendas de relator seguem um processo diferente No caso das emendas de relator não há uma destinação específica nem critérios objetivos para a distribuição dos recursos Isso levou ao uso do termo orçamento secreto que tem sido amplamente discutido na mídia e nas redes sociais do país Muitos parlamentares têm interesse em propor emendas ao orçamento mas preferem não assumir a autoria delas Ao inserilas na forma de emendas de relator o próprio relator passa a ser considerado o autor da emenda ocultando o real responsável pela sua inclusão Isso permite que recursos sejam destinados para despesas específicas sem que se saiba exatamente quais parlamentares foram responsáveis por sua inclusão Essa falta de transparência e o anonimato na autoria das emendas de relator levantam preocupações sobre a possibilidade de uma destinação não republicana dos recursos ou seja benefícios pessoais dos próprios parlamentares em detrimento do interesse público O chamado orçamento secreto contribui para a complexidade da corrupção dificultando sua descoberta A inserção de recursos de maneira sigilosa por meio de acordos políticos entre o Executivo e o Congresso Nacional tem gerado críticas e debates sobre a utilização adequada desses recursos CONTI 2022 online Antes as emendas de relator eram usadas principalmente para correções técnicas na destinação de recursos para áreas específicas no momento de fechar o orçamento No entanto a partir das propostas apresentadas pelo relator geral do orçamento para a Lei Orçamentária Anual de 2020 essas emendas passaram a ser utilizadas de forma mais sigilosa e com destinações menos transparentes o que gerou controvérsia e ampliou o debate em torno do chamado orçamento secreto CONTI 2022 online As emendas de relator RP9 devem ser diferenciadas das demais emendas por serem consideradas exceções ao Orçamento De acordo com Heleno Taveira Tôrres 2021 p 130 apenas as emendas individuais ou de bancadas de Estados poderiam ser permitidas seguindo as limitações previstas no artigo 166 da Constituição Segundo ele a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO não tem competência para criar despesas por meio das emendas de relator que servem apenas para contornar restrições quantitativas e materiais como a obrigatoriedade de destinar 50 dos recursos para a Saúde No entanto a Portaria 6145 de 2021 tentou salvar a inconstitucionalidade dessas fontes de despesas É importante ressaltar que em teoria os ministros deveriam definir as prioridades de suas pastas mas nesse tipo de ação são os parlamentares que desempenham um papel fundamental na destinação dos recursos públicos A partir da consideração de que essa movimentação se assemelha a uma alocação unilateral pessoal arbitrária e sem transparência de recursos públicos inferese que essas decisões alocativas foram tomadas para prevenir riscos e corrigir rumos a fim de evitar o desequilíbrio das contas públicas No entanto se a resposta for sim há um flagrante conflito com a Lei de Responsabilidade Fiscal Além disso a definição dessas prioridades não é feita de forma pública ou seja não se sabe exatamente quais critérios são utilizados nesses casos o que torna difícil evidenciar a real necessidade da destinação dos recursos em prol do interesse público que deve ser sempre buscado nas ações do Estado Conforme divulgado pela mídia especializada foram destinados 3 bilhões de reais para essas emendas de relator sob o controle do relator do projeto de lei orçamentária Alega se que esses valores foram superiores aos normalmente reservados para esse tipo de emenda No entanto os dados disponíveis na Lei Orçamentária Anual LOA são insuficientes para identificar os parlamentares responsáveis pela indicação dos recursos De acordo com a mesma reportagem um exemplo disso é a indicação por parte de parlamentares de recursos para a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba Codevasf utilizados para a compra de tratores Esses recursos constam no orçamento apenas como dotação para programas genéricos e a destinação específica só pode ser verificada por meio de ofícios internos do Ministério do Desenvolvimento Regional responsável pela gestão dos programas orçamentários ESTADÃO 2022 online Apesar das rigorosas normas de transparência exigidas pela legislação orçamentária ainda é possível que informações importantes não estejam disponíveis Uma das principais críticas a esse modelo de destinação de recursos públicos é que o governo federal fica refém do Congresso pois pode haver uma barganha por parte dos parlamentares ou seja matérias de interesse do governo podem ser condicionadas à aprovação desse orçamento Outro ponto de crítica é a falta de isonomia na divisão de verbas entre os parlamentares Isso pode beneficiar diretamente os parlamentares da base de apoio que podem destinar um número muito maior de recursos às suas bases eleitorais o que pode ter reflexos no pleito eleitoral Por outro lado os parlamentares de oposição podem não ter a mesma capacidade de destinar recursos para suas bases Um relatório apresentado pelo Ministro do Tribunal de Contas da União TCU Aroldo Cedraz BRASIL 2021 p 331 destaca que o perfil de distribuição dos recursos foi substancialmente modificado em 2021 em comparação a 2020 Os recursos passaram a se concentrar em apenas 14 municípios brasileiros sendo 10 deles capitais Isso reforça a disparidade na distribuição levando em consideração o grande número de municípios existentes no Brasil Segundo o Ministro não há evidência de observância de critérios objetivos na escolha e alocação dos recursos o que compromete a governança orçamentária e representa um risco potencial para a igualdade de oportunidades entre os candidatos nas eleições BRASIL 2021 p 331 De acordo com a mesma reportagem ESTADÃO 2022 online que aborda o relatório do Ministro algumas cidades receberam repasses acima de R50 milhões correspondendo a 75 das emendas RP9 de 2021 Destacamse os repasses realizados para os municípios de Arapiraca AL São Félix do Xingu PA Campina Grande PB e São Gonçalo RJ totalizando R 3436 milhões Os repasses federais para esses quatro municípios variaram de 737 a 5237 em relação ao ano anterior o que chamou a atenção do órgão fiscalizador O atendimento dessas emendas ocorre por meio de ofícios enviados diretamente aos ministros das pastas ou órgãos políticos do governo federal que distribuem os recursos de maneira indiscriminada ou pelo menos de forma não transparente para um grupo específico de parlamentares ESTADÃO 2022 online Assim o Legislativo criou uma espécie de parlamentarismo velado em que uma grande parte dos recursos discricionários fica sob responsabilidade do parlamento e não do chefe do executivo No entanto de acordo com a reportagem o Executivo Federal aproveitou essa situação de forma vantajosa TORRES 2021 p 592 O então Presidente da Câmara dos Deputados Arthur Lira discordou dessa visão e afirmou que o orçamento não é secreto mas sim um orçamento municipalista que atende às necessidades mais urgentes da população Segundo Lira as emendas de relator são mais transparentes do que as emendas de programação dos ministérios pois possuem indicações claras sobre seu destino os valores pagos e são acompanhadas pela fiscalização de órgãos de controle BRASIL 2022 online Porém o Ministro Cedraz tem um entendimento diferente pois destaca que os recursos direcionados para áreas como Saúde e Assistência Social não seguem critérios objetivos previstos constitucional e legalmente para a alocação dos recursos da União nessas áreas BRASIL 2022 online Nesse mesmo sentido Fernando Facury Scaff 2021 p 19 também critica as emendas parlamentares desse tipo considerandoas gravíssimas Para ele essas emendas retiram transparência e legitimidade do processo direcionando os gastos públicos para finalidades políticas Argumenta que isso fere a lógica republicana já que os recursos públicos devem ser destinados àqueles que mais precisam o que aparentemente não está acontecendo Observase que diversos especialistas nessa área apontam que a forma como as emendas de relator vêm sendo realizadas está em desacordo com o ordenamento jurídico brasileiro Diante disso o assunto foi levado ao Supremo Tribunal Federal para análise Um dado interessante apresentado pelo TCU é que mesmo as emendas de relator geral não sendo obrigatórias em sua execução no exercício de 2021 seus valores superaram a soma dos valores das emendas individuais RP 6 e de bancada RP 7 que são emendas de execução obrigatória de acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Caso não ocorram mudanças parece ser uma tendência a consolidação do atual modelo das emendas de relatorgeral Isso é reforçado pela aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2023 que prevê um montante de recursos para as emendas RP 9 equivalente à soma dos recursos das emendas individuais RP 6 e das emendas de bancada RP 7 31 ORIGEM E EVOLUÇÃO CRONOLÓGICA DO ORÇAMENTO SECRETO Sabendo a fisiologia e consistência das emendas RP9 chegamos ao tema de maior relevância no trabalho que chamou a atenção pela proximidade com o período eleitoral e possíveis atos de corrupção dos agentes políticos Tratase de um mecanismo que permite ao Poder Executivo alocar recursos públicos de forma discreta fora do escrutínio público e do processo legislativo regular A primeira análise se baseará na origem e evolução do orçamento secreto destacando sua alteração de finalidade conforme mudanças de governo Além disso será abordado o caso específico do governo Bolsonaro que tentou se desvincular do orçamento secreto vetando sua criação em 2019 durante a votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO de 2020 e por fim o surgimento da Emenda PIX como uma nova sucessora desse mecanismo Art 1º A Lei nº 13898 de 11 de novembro de 2019 passa a vigorar com as seguintes alterações 6 de relatorgeral do projeto de lei orçamentária anual que promovam alterações em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas excluídas as de ordem técnica RP 9 Foi somente a partir de 2019 que o orçamento secreto ganhou destaque na mídia e no debate público A chamada Emenda RP9 que é uma espécie de emenda parlamentar permite que parlamentares destinem recursos diretamente para obras e projetos em suas bases eleitorais sem passar pelo crivo dos órgãos de controle e da fiscalização Uma característica marcante do orçamento secreto é a alteração de sua finalidade conforme mudanças de governo Isso ocorre porque diferentes gestões têm diferentes interesses políticos e prioridades de investimento Assim o orçamento secreto acaba se tornando uma ferramenta de barganha política utilizada para garantir apoio parlamentar e fortalecer a base aliada A alteração fisiológica da finalidade do orçamento secreto conforme a mudança de governo referese ao fato de que os recursos alocados por meio desse mecanismo são direcionados de acordo com os interesses políticos e prioridades de cada gestão Isso significa que a cada novo governo os recursos do orçamento secreto são utilizados de forma distinta muitas vezes atendendo a interesses particulares e não necessariamente alinhados com as necessidades da sociedade Seguindo o pensamento do jurista Rodrigo Oliveira de Faria 2021 online em monografia depositada junto à Escola Nacional da Administração Pública a reconstituição histórica permite que se afirme que há mudanças significativas sejam qualitativas sejam quantitativas em relação ao perfil assumido pelas emendas de RelatorGeral principalmente nos últimos dois ou três exercícios financeiros Tais mudanças encontramse situadas dentro de um contexto mais amplo em que se pode visualizar um esforço direcionado do Congresso Nacional para ampliação de suas prerrogativas desde a edição da Emenda Constitucional no 86 de 17 de março de 2015 que tornou obrigatória a execução das programações orçamentárias relativas às emendas individuais até as mais recentes alterações constitucionais que ampliaram a obrigatoriedade de execução para as emendas de bancada e ainda estabeleceram o dever de execução das programações orçamentárias Emendas Constitucionais no 100 de 26 de junho de 2019 e no 102 de 26 de setembro de 2019 Essa prática é alarmante pois compromete os princípios democráticos e a transparência na gestão dos recursos públicos O orçamento secreto acaba se tornando uma ferramenta de barganha política utilizada para garantir apoio parlamentar e fortalecer a base aliada Parlamentares direcionam recursos para suas bases eleitorais em troca de apoio político sem a devida avaliação técnica e sem a transparência exigida em processos orçamentários regulares A finalidade do orçamento secreto pode variar amplamente de um governo para outro Em alguns casos os recursos podem ser destinados para obras de infraestrutura em regiões estratégicas visando fortalecer a imagem do governo e angariar apoio político nestas áreas Em outros casos podem ser alocados recursos para ações assistencialistas e distributivas buscando garantir a fidelidade de grupos de interesse específicos A falta de critérios claros na destinação desses recursos favorece a corrupção o clientelismo e a falta de planejamento estratégico na aplicação dos recursos Além disso cria um ciclo vicioso em que a prática se perpetua ao longo do tempo tornandose cada vez mais difícil reverter esse padrão de utilização inadequada dos recursos públicos Representando o Diretório Nacional do Partido Socialista Brasileiro os juristas Felipe Santos Correa e Ana Luísa Gonçalves Rocha autores da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 854 expõem que Alega que desse modo sob a nomenclatura de emendas do relator a distribuição dos recursos públicos tem se dado às margens da Constituição e da legalidade a depender de ajustes entre o relatorgeral do orçamento e o Executivo e às escondidas da população e dos órgãos fiscalizadores configurando verdadeiro regime de exceção ao orçamento em burla à transparência e à distribuição isonômica dos recursos públicos Afirma instituído informalmente e à margem da legalidade regime de emenda não sujeito aos limites materiais do art 166 da CF a que se submetem as emendas individuais e de bancada É fundamental que haja um controle mais efetivo e transparente sobre o uso dos recursos públicos especialmente no que se refere ao orçamento secreto Mecanismos de fiscalização e accountability devem ser fortalecidos com a participação ativa da sociedade civil e dos órgãos de controle para garantir que os recursos sejam direcionados de forma justa e eficiente atendendo às reais necessidades da população De certa forma essa evolução natural do orçamento secreto é um problema que afeta a democracia e a governança pública Para superar essa prática é necessário um esforço conjunto de todos os players políticos envolvidos incluindo o Poder Executivo o Legislativo os órgãos de controle e a sociedade civil visando fortalecer os mecanismos de transparência controle e participação cidadã na gestão dos recursos públicos Durante o biênio 20202021 o governo do presidente Jair Bolsonaro demonstrou uma tentativa de desvinculação do orçamento secreto também conhecido como Emendas RP 9 Durante a votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO de 2020 o presidente vetou a criação do orçamento secreto por meio do Projeto de Lei do Congresso Nacional PLN nº 51 Já em 2022 durante a eleição Bolsonaro se esquivou dos ataques do presidente Luiz Inácio Lula da Silva alegando Eu não tenho nada a ver com esse orçamento secreto Posso até entender que o parlamento trabalha melhor na distribuição de renda do que nós do lado de cá afirmou Bolsonaro citando a Presidência e o Ministério da Economia Eu tenho aqui uma lista preliminar 13 deputados do PT que receberam recurso desse tal orçamento secreto Eu jamais daria dinheiro para essa turma toda aqui se não tivesse votado comigo né Se bem que eu nunca comprei voto de ninguém acrescentou o expresidente em debate eleitoral promovido pela Rede Globo O veto presidencial em 2019 foi respaldado pela exposição de motivos assinada pelo então ministro da Secretaria de Governo o general Luiz Eduardo Ramos Essa tentativa de desvinculação do orçamento secreto foi uma posição destacada do governo Bolsonaro que buscou romper com a prática do uso discreto e não transparente de recursos públicos A medida foi vista como uma ação em prol da transparência na gestão dos recursos e como uma forma de combater possíveis desvios e irregularidades na alocação dos recursos públicos Entretanto de acordo com GUIMARÃES 2022 São Paulo a iniciativa foi retomada pelo atual ministrochefe da Secretaria Geral da Presidência e então ministro da Secretaria de Governo o general Luiz Eduardo Ramos sem partido Sob a assinatura do presidente Jair Bolsonaro o projeto foi encaminhado ao Congresso e obteve aprovação por meio de uma votação simbólica na qual não há registro formal dos votos individuais Posteriormente em resposta a uma demanda do Supremo Tribunal Federal os parlamentares aprovaram um projeto de lei para conferir um aspecto de legalidade às emendas do relator Importante ressaltar que o voto decisivo para aprovação foi dado por Rogério Carvalho PTSE O presidente tem dito que vetou a ampliação de recursos para as emendas de relator quando sancionou a Lei Orçamentária de 2020 Isso realmente ocorreu No entanto quando há um veto do presidente o Parlamento pode depois derrubar esse veto em uma nova votação SCHREIBER 2022 online Diante desse risco o governo aceitou negociar com os parlamentares e o acordo final foi a divisão dos recursos Com isso em março de 2020 o Congresso manteve o veto de Bolsonaro mas o Palácio do Planalto enviou três projetos de lei mantendo cerca de metade dos R 30 bilhões sob controle do relator do Orçamento O relatorgeral do Orçamento de 2020 foi o deputado federal Domingos Neto PSD CE No Orçamento de 2021 coube ao senador Márcio Bittar PSLAC o cargo Este chegou a tirar dinheiro de despesas obrigatórias para aumentar o montante das emendas de relator Após apelos muita discussão e um acordo Bittar devolveu cerca de R10 bilhões dos quase R30 bilhões das emendas de relator ao controle do Executivo UOL 2021 online Segundo parlamentares esse acordo foi feito nos bastidores com o então ministro da Secretaria de Governo Luiz Eduardo Ramos que comandou também a SecretariaGeral da Presidência da República Publicamente Bolsonaro negava ter negociado com o Congresso o que irritou muitos parlamentares Apesar do veto presidencial a destinação de recursos por meio de emendas parlamentares continuou a ser utilizada de forma obscura configurando uma nova modalidade de orçamento paralelo Isso demonstra que a tentativa de desvinculação do orçamento secreto não foi completamente efetiva e que é necessário um trabalho contínuo para garantir maior transparência e controle na gestão dos recursos públicos Além disso é importante ressaltar que a discussão sobre o orçamento secreto e sua vinculação com o governo Bolsonaro não se limita apenas ao veto presidencial O tema ganhou destaque no cenário político e mídia internacional levantando questionamentos sobre a utilização dos recursos públicos e a necessidade de fortalecer os mecanismos de transparência e accountability Não à toa tais instrumentos chamaram a atenção da Transparência Internacional organização anticorrupção sediada em Berlim conforme relatório publicado em 2021 A Transparência Internacional TI denunciou o Brasil nesta quartafeira 9 à Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE por retrocessos no combate à corrupção durante o governo do presidente Jair Bolsonaro O relatório é divulgado na mesma semana em que o Congresso contrariou determinação do Supremo Tribunal Federal STF e instituiu nova brecha para não divulgar o nome dos parlamentares que apadrinham emendas do orçamento secreto ESTADÃO 2022 O governo Bolsonaro enfrentou críticas e questionamentos sobre a destinação de recursos para obras e projetos sem a devida divulgação e controle público Essas críticas foram fundamentadas em relatórios de órgãos de controle que identificaram irregularidades na execução dessas emendas parlamentares e apontaram a necessidade de aprimorar os mecanismos de fiscalização e transparência na gestão desses recursos Diante desse contexto é importante que o governo e demais atores envolvidos no processo orçamentário trabalhem para fortalecer os mecanismos de transparência controle e accountability buscando garantir uma gestão mais eficiente e responsável dos recursos públicos A desvinculação do orçamento secreto representa um passo importante nessa direção mas é necessário avançar na implementação de medidas que assegurem a transparência e a responsabilidade na alocação desses recursos Apesar de ter passado sua campanha criticando o modus operandi do Centrão nos últimos meses o Presidente Bolsonaro tem cada vez mais parceria com o bloco e suas práticas tradicionais Durante a campanha de presidência da Câmara dos Deputados do deputado federal Arthur Lira Bolsonaro distribuiu bilhões em fundos para garantir a vitória de seu aliado A vitória de Lira prática repetida em importantes votos Conforme noticiado em 2021 o governo Bolsonaro canalizou pelo menos R 9 bilhões US 17 bilhão para sua base política através de um novo tipo de parlamentar emenda ao orçamento criada ainda em 2019 chamado de orçamento secreto devido à escassa informação sobre como o dinheiro será gasto pelos municípios e quais parlamentares alocaram as emendas TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL 2021 online Nesse primeiro momento sem a conclusão desta monografia pode parecer confuso tratar sobre a Emenda PIX porém com a conclusão do trabalho se entenderá que tal emenda seria como a herdeira do orçamento secreto coincidentemente muito utilizada pelo atual Governo Lula 3 que insistentemente foi tratado nesta pesquisa O surgimento das Emendas PIX advém do texto do art 166A da Constituição que foi verdadeira inovação no texto constitucional Essa modalidade de repasse é realizada diretamente ao ente federado beneficiado independentemente da identificação da programação específica no orçamento federal e da celebração de convênio ou de instrumento congênere Sua característica mais marcante é a previsão de que seus recursos passam a pertencer ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira havendo quem defenda que possua natureza jurídica de doação sem contrapartida MASCARENHAS 2023 p 13 Logo no final do ano de 2022 após a declaração de inconstitucionalidade do orçamento secreto pelo Supremo Tribunal Federal operacionalizouse a destinação dos recursos antes destinados às emendas RP9 às emendas individuais RP6 nas quais se insere as de modalidade PIX Assim ao utilizar os recursos antes destinados às emendas RP9 orçamento secreto o governo Lula dobrou o orçamento para as emendas da modalidade transferência especial do valor de R 332 bilhões em 2022 para R 675 bilhões em 2023 TRANSPARÊNCIA BRASIL 2023 p 05 Ademais de acordo com mesmo relatório mencionado O montante total de emendas PIX em 2023 deverá ser maior que o previsto na LOA já que os parlamentares podem remanejar recursos de outras emendas para as transferências especiais Na peça orçamentária estão reservados R 675 bilhões mas dados consultados no Sistema Integrado de Planejamento Orçamentário SIOP em 16 de maio apontam que as emendas na modalidade PIX tinham dotação atualizada de R 7 bilhões com acréscimo de R 2664 milhões ao inicialmente previsto Nenhum valor havia sido empenhado até esta data TRANSPARÊNCIA BRASIL 2023 p 06 Essa modalidade vem aumentando vertiginosamente nos últimos anos se comparadas a proporção da modalidade PIX em relação ao total de emendas individuais RP6 de 67 em 2020 para 318 em 2023 de forma que 13 um terço dos recursos destinados às emendas individuais cairá na conta dos estados e prefeituras sem projetos ou fiscalização prévia Tratase de uma modalidade de emenda especial criada em 2019 no Brasil Ela permite que deputados e senadores realizem transferências de recursos federais para Estados e municípios diretamente sem anexar projetos ou dar destinações específicas como a rubrica carimbada que comentouse acima Os parlamentares têm o poder de indicar quais projetos receberão os recursos mas a responsabilidade pelo uso do dinheiro fica a cargo dos prefeitos e governadores que têm liberdade para definir como os recursos serão gastos O caráter impositivo da Emenda PIX significa que o governo federal é obrigado a realizar os pagamentos de acordo com as determinações dos parlamentares e não pode adiálos Para o ano de 2023 foi estabelecido que metade dos recursos das emendas PIX deve ser destinada à saúde Essa exigência visa priorizar investimentos nessa área crucial para o bemestar da população No contexto político brasileiro a destinação de recursos públicos sempre foi motivo de debate e escrutínio especialmente após as polêmicas envolvendo o chamado Orçamento Secreto Agora com a introdução das emendas PIX uma nova modalidade de emendas especiais parece haver uma continuidade de práticas similares Embora haja diferenças notáveis como a identificação do parlamentar nas emendas PIX a falta de transparência e o desafio de controle em relação ao uso real dos recursos persistem tornando essas emendas potenciais sucessoras do Orçamento Secreto Uma das semelhanças entre as emendas PIX e o Orçamento Secreto é a falta de clareza em relação ao destino dos recursos e seu efetivo uso Embora o parlamentar seja identificado nas emendas PIX ainda há incerteza quanto à prestação de contas e à transparência na aplicação dos recursos O governo não estabeleceu até o momento mecanismos eficazes para fiscalizar essas emendas deixando lacunas que dificultam o controle adequado Nas consultas públicas dos principais painéis de execução orçamentária federal o SIOP e o SIGA Senado não é possível rastrear o destino exato de 85 das emendas PIX aprovadas entre 2020 e 2023 Isso ocorre porque ao formalizarem suas emendas individuais RP 6 no Projeto de Lei Orçamentária PLOA os parlamentares podem optar por definir ou não o destino no campo localizador ou subtítulo que é o menor nível da categoria de programação orçamentária que delimita a localização geográfica da ação orçamentária segundo o Ministério da Gestão e Inovação TRANSPARÊNCIA BRASIL 2023 p 08 Da mesma forma Romero Oliveira Arruda 2022 p 19 afirma O PIX Orçamentário foi instituído e com ele a transferência direta para conta de prefeituras e governos estaduais não dependem mais de avaliação ou vigília da CEF ou qualquer outra instituição bancária No entanto depois de deixar de ser presença obrigatória na gestão dos convênios a Caixa passou a oferecer aos beneficiários das emendas especiais uma espécie de consultoria para acompanhamento da aplicação dos recursos Essa lacuna na obrigatoriedade de prestação de contas pode ser considerada uma continuidade do modelo do Orçamento Secreto em que a falta de transparência era um dos principais problemas identificados tudo levando a acreditarmos que tal atitude se trata na verdade de uma sucessão do Orçamento Secreto É que após a transferência as verbas passam a pertencer aos entes federados beneficiados cabendolhes aplicálas livremente em ações e programas locais WEBER 2022 p 48 A necessidade de uma regulamentação mais rígida e mecanismos efetivos de controle é evidente para evitar abusos e garantir uma gestão responsável dos recursos Outra semelhança entre as emendas PIX e o Orçamento Secreto é a flexibilidade na definição de como os recursos serão utilizados pelos prefeitos e governadores Embora os parlamentares indiquem os projetos beneficiados a decisão final sobre o uso do dinheiro cabe aos gestores locais Essa autonomia embora possa ser benéfica em alguns casos também pode abrir espaço para desvios e mau uso dos recursos especialmente quando a fiscalização é deficiente A falta de definição clara sobre a fiscalização das emendas PIX representa um desafio a ser superado a fim de evitar que as práticas do Orçamento Secreto sejam reproduzidas É essencial estabelecer mecanismos transparentes e eficazes que permitam o acompanhamento e controle do destino dos recursos garantindo a prestação de contas e a transparência na utilização dos mesmos As críticas às emendas PIX continuam Registrese ainda que as emendas individuais foram fragilizadas pelo advento da chamada emenda PIX criada pela Emenda Constitucional nº 1052019 que transfere recursos da União diretamente para os entes subnacionais sem qualquer vinculação quanto às áreas temáticas abrangidas ou aos objetivos programáticos pretendidos Se isso já não bastasse de forma inusitada essa modalidade de emenda afasta a fiscalização da execução dos recursos assim transferidos por parte do Tribunal de Contas da União TOLLINI BIJOS 2021 p 03 Apesar das preocupações e similaridades com o Orçamento Secreto as emendas PIX também apresentam potencial para promover investimentos e desenvolvimento em diferentes regiões do país Quando utilizadas de forma adequada e transparente podem direcionar recursos para áreas essenciais como saúde educação e infraestrutura A identificação dos parlamentares nas emendas PIX é um passo positivo rumo a uma maior transparência mas é necessário estabelecer um sistema de prestação de contas eficiente para garantir o controle adequado De acordo com os dizeres de Leandro Freitas Couto e José Celso Cardoso Junior 2023 p 01 A fragilização do planejamento no Poder Executivo é convergente com outro movimento que marca destacadamente o atual regime de governança orçamentária no Brasil que é a ascensão do Poder Legislativo como definidor de prioridades no orçamento público Não apenas as emendas impositivas se consolidaram como as transferências especiais facilitaram a sua execução no que ficou conhecido como emendas pix Nesse contexto é fundamental que o governo aprimore a regulamentação das emendas PIX tornando obrigatória a prestação de contas por parte dos gestores locais Além disso é necessário fortalecer os mecanismos de fiscalização e controle com o objetivo de assegurar que os recursos públicos sejam utilizados de forma responsável e em benefício da população REFERÊNCIAS A ALIENAÇÃO ELEITORAL NO BRASIL DEMOCRÁTICO sl sn Disponível em httpsprogramacidadaniahomologdevbrwpcontentuploads202207AFe studoabstencoesCOMPLETOEAPENDICEfinalpdf Acesso em 16 jun 2023 ALCANTARA Christian Mendez Os princípios constitucionais da eficiência e eficácia da administração pública estudo comparativo Brasil e Espanha Constituição Economia e Desenvolvimento Revista Eletrônica da Academia Brasileira de Direito Constitucional v 1 n 1 p 2429 2009 Disponível em httpabdconstojscombrindexphprevistaarticleview3 Acesso em ALFONSO Luciano Parejo La eficacia como principio jurídico de la actuación de la Administración pública Documentación Administrativa nº 218219 AprilSeptember 1989 ARISTÓTELES A política Tradução Nestor Silveira Chaves 2ª Edição São Paulo Edipro 2009 ARRUDA Romero 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p 6379 SCHMITT Carl Teólogo de la Política México Fondo de Cultura Económica 2001 SILVA José Afonso da Curso de direito constitucional positivo 42 São Paulo Malheiros 2019 936 p STF STF suspende análise de vetos de Bolsonaro a projeto de lei que altera LDO Notícias STF Brasília DF 22 set 2021 Disponível em httpsportalstfjusbrnoticiasverNoticiaDetalheaspidConteudo499330ori1 Acesso em 2 abr 2023 STJ1ªT RMS nº 773096RS Rel Min José Delgado Diário da Justiça Seção I 27 out 1997 p 54720 TOLLINI Hélio Martins BIJOS Paulo Estudo técnico nº 222021 por um novo modelo de emendas ao orçamento Consultoria de Orçamentos e Fiscalização Financeira Brasília Câmara dos Deputados 2021 Disponível em httpswww2camaralegbrorcamentoda uniaoestudos2021Est222021pdf Acesso em 13 jul 2023 TORRES Ricardo Lobo Curso de Direito Financeiro e Tributário 18 ed Rio de Janeiro 2021 TRANSPARÊNCIA BRASIL Com fiscalização e transparência falhas emendas PIX somam R 13 bi em quatro anos 2023 Disponível em 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