Sistema de Freios e Contrapesos - Análise Constitucional das Emendas RP9

2 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS Para compreender plenamente a importância e o impacto da declaração de inconstitucionalidade das emendas RP9 pelo Supremo Tribunal Federal é fundamental explorar as principais teorias e conceitos teóricos que o fundamentam Nesse contexto precisamos retornar aos estudos de Introdução ao Estudo do Direito e Direito Administrativo que desempenham papel fundamental no estudo e compreensão desse fenômeno que é o orçamento secreto Não há como discutir a constitucionalidade das emendas secretas sem entender os impactos de uma relação desbalanceada entre os Três Poderes Futuramente ao examinarmos a decisão do Supremo Tribunal Federal teremos diversas referências à luz dessa teoria sendo possível obter uma compreensão mais aprofundada das implicações e dos efeitos subjacentes Neste começo de desenvolvimento exploraremos em detalhes a teoria estrutural do sistema de freios e contrapesos e sua relação com o tema fornecendo uma base sólida para a análise e interpretação dos resultados que serão apresentados ao final 21 SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS A tentativa de desmistificar o sistema de freios e contrapesos tem papel central levando em vista que essa teoria aclamada por Montesquieu no ano de 1748 propôs um conjunto abrangente de princípios e conceitos que fornecem uma estrutura sólida para a reestruturação das instituições políticas por meio da divisão tripartite do Poder estatal Ao longo das últimas décadas essa teoria tem sido amplamente adotada e aplicada em diversos pontos do Direito positivo brasileiro com análise de mérito em diversos tribunais superiores Mais do que uma teoria considerada antiga é um conceito e instrumento político essencial para a manutenção do Estado Democrático de Direito Mesmo não sendo o criador ainda na Grécia Antiga Aristóteles foi o primeiro a discutir esta possibilidade tratando sobre a divisão dos poderes políticos onde segundo ele quando o poder é entregue a um único indivíduo ou grupo há uma tendência à corrupção e ao abuso desse poder Ponto para Aristóteles O Estado absolutista a maioria de suas oligarquias e aristocracias e os princípios do Rei forte Estado forte viriam a ser derrubados no século 17 e 18 pelo forte movimento iluminista de John Locke Montesquieu entre outros autores John Locke em sua obra Segundo Tratado sobre o Governo Civil defendeu a divisão do poder governamental em diferentes instituições independentes Essa divisão entre o poder Legislativo Executivo e Judiciário tinha como objetivo evitar a concentração excessiva de poder nas mãos de um único indivíduo ou grupo assegurando a proteção dos direitos individuais e liberdades dos cidadãos Por fim dentre todas as condições e circunstância a história nos leva até o famoso Montesquieu que por sua vez aprofundou essas ideias em seu livro O Espírito das Leis onde propõem a independência e interdependência dos Poderes como um mecanismo de controle mútuo Mais do que só um mecanismo de controle o brilhante autor nos traz uma discussão sobre as leis em consequência aos atos governamentais e aqueles que ocupam a Chefia dos Poderes A relação de um direito positivado com a sociedade os costumes e a cultura dos povos como a lei se aplicaria ao comércio ao simples fato do ser humano respirar errar e ser penalizado e por fim como a política se desvincularia da religião e do Estado Absolutista expondo a importante relação história de revolução contra o sistema que não pode ser responsabilizado Todo homem que tem poder é levado a abusar dele ele vai até onde encontra limites Quem o diria A virtude precisa ser sustentada por um poder um poder que o limite e para que não possa abusar do poder é preciso que pela disposição das coisas o poder freie o poder MONTESQUIEU 2004 p117119 O autor solidifica compila e torna concreto um sentimento que antes era abstrato Havia repulsa e discordância ao Estado absolutista Estado que concentrava o poder punitivo administrativo político e diplomático em torno de uma ou pouquíssimas mãos O mesmo Estado onde o titular do poder institucional não poderia ser detido julgado e avaliado se não por meio da guilhotina e tomada de poder Esse poder soberano é adquirido ou pela força natural física de submeter os outros a sua autoridade ou mediante acordo entre os súditos para se submeterem a uma assembleia ou a um homem de maneira voluntária no desejo de serem protegidos uns contra os outros Hobbes 1974 p110 Montesquieu em sintonia com o pensamento de Thomas Hobbes em O Leviatã tinha conhecimento de que o homem por ego vaidade ou ambição será tentado a abusar do poder concedido seja por meio democrático herança de sangue ou um simples acaso do destino A única personalidade formidável capaz de parar um homem com poder é outro homem com poder igual ou maior do que o mesmo E assim é a política a diplomacia e o mundo desde que a pedra era pedra Com a queda do absolutismo consolidação dos Estados livres a teoria de Montesquieu tornase parte de um movimento revolucionário que inclui as revoluções francesa e americana tendo sua literalidade e primeiro sinal de positivismo no artigo 16º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão Art 16 Toda sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem constituição Tais concepções filosóficas foram incorporadas ao pensamento político brasileiro e tiveram grande influência na construção do Estado Democrático de Direito no país por meio da Constituição de 1891 que assegurou a extinção do Poder Moderador mudança para a República e a criação dos Três Poderes constitucionais munidos com a força do poder público estatal dentro da independência harmônicos e a fragmentação entre três Chefes de cada poder A Constituição brasileira de 1891 foi a primeira constituição republicana do país e estabeleceu importantes princípios além do tema que nos interessa Já com o advento da Constituição Federal de 1988 consagrase como cada vez maior a fragmentação do Poder estatal e adere à mesma fragmentação como princípio democrático estabelecendo uma clara distinção dos Três poderes em consonância com o sistema de freios e contrapesos Art 2 São Poderes da União independentes e harmônicos entre si o Legislativo o Executivo e o Judiciário BRASIL 1988 art 2º Art 60 A Constituição poderá ser emendada mediante proposta 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir III a separação dos Poderes Não só adere à fragmentação do poder político como princípio democrático como tornase cláusula pétrea da Constituição Federal sendo vedado qualquer alteração extinção ou inclusão de novo Poder Ponto dentro para o tão criticado legislador ao colocar tal barreira a um instrumento tão importante e sólido pelo mundo Essa divisão de poderes no Brasil busca evitar o absolutismo e autoritarismo de toda e qualquer pessoa física que momentaneamente chefia um Poder a fim de proteger os direitos e liberdades individuais dos cidadãos Além disso o sistema de freios e contrapesos também se manifesta na forma de mecanismos de fiscalização e controle de constitucionalidade entre os Poderes Por exemplo o poder do Estado que possui natureza única mas não se exerce por única pessoa é distribuído entre instituições públicas que deveriam atuar com o mesmo propósito mas por diferentes caminhos o Executivo o Legislativo e o Judiciário Cada um desses poderes possui funções específicas e deve operar de forma harmoniosa mas acima de tudo de maneira autônoma em relação aos demais A soberania é realmente necessariamente una e indivisível Ora o Estado é a organização da soberania e o governo é a própria soberania em ação O poder portanto é um só uno e indivisível na sua substância Não pode haver duas ou mais soberanias dentro de um mesmo Estado mas pode perfeitamente haver órgãos diversos de manifestação do poder de soberania Cada órgão dentro da sua esfera de ação exerce a totalidade do poder soberano Em outras palavras cada ato de governo manifestado por um dos três órgãos representa uma manifestação completa do poderMALUF2006 p211 Segundo Montesquieu 2004 p 34 a tripartição dos poderes tem como objetivo não gerar conflito entre eles mas sim assegurar a harmonia e o equilíbrio do poder de forma que cada um seja um freio e contrapeso para os demais Esse sistema visa garantir que nenhum dos poderes do Estado se torne excessivamente dominante e que os direitos e liberdades dos cidadãos sejam protegidos Cada poder possui a capacidade de controlar e limitar o poder dos outros garantindo assim um equilíbrio de poderes bem como maior transparência e responsabilidade no governo A eficácia do sistema de freios e contrapesos depende da independência e imparcialidade de cada poder do Estado Se um poder se tornar excessivamente influenciado por interesses políticos ou econômicos por exemplo isso pode comprometer a efetividade desse sistema e colocar em risco a democracia Isso significa que nenhum poder do Estado pode agir de forma arbitrária ou desrespeitar as leis e a Constituição sem sofrer as consequências legais e políticas No entanto tornase pertinente afirmar que a efetividade do sistema de freios e contrapesos no Brasil enfrenta desafios como a corrupção interferências políticas e desequilíbrios entre os Poderes O fortalecimento dessas instituições e a promoção da transparência participação cívica e independência harmônica dos Poderes são elementos essenciais para a consolidação do Estado Democrático de Direito no país Em momentos oportunos como esse no qual estamos em vias de superar uma mancha na história da democracia brasileira citando Fundamentos da Constituição dos autores José Gomes Canotilho e Vital Moreira o Ministro Alexandre de Moraes nos traz que um sistema de governo composto por uma pluralidade de órgãos requer necessariamente que o relacionamento entre os vários centros do poder seja pautado por normas de lealdade constitucional Verfassungstreue na terminologia alemã A lealdade institucional compreende duas vertentes uma positiva outra negativa A primeira consiste em que os diversos órgãos do poder devem cooperar na medida necessária para realizar os objetivos constitucionais e para permitir o funcionamento do sistema com o mínimo de atritos possíveis A segunda determina que os titulares dos órgãos do poder devem respeitarse mutuamente e renunciar a prática de guerrilha institucional de abuso de poder de retaliação gratuita ou de desconsideração grosseira Na verdade nenhuma cooperação constitucional será possível sem uma deontologia política fundada no respeito das pessoas e das instituições e num apurado sentido da responsabilidade de Estado statesmanship MORAES p495 2023 No contexto específico do presente trabalho o sistema de freios e contrapesos é de fundamental importância para a compreensão e análise de como precisamos revisitar a História e suas mudanças para impedir que qualquer ser humano malintencionado ameace a concepção dos freios e contrapesos afrontando e achacando outros Poderes A aplicação dessa teoria no estudo da inconstitucionalidade do orçamento secreto permite uma visão mais aprofundada e uma abordagem mais abrangente dos fenômenos envolvidos Em breve ao explorar suas implicações nesse contexto esperase contribuir para analisar os impactos políticos da decisão do Supremo Tribunal Federal acerca das ADPFs 850 851 854 e 1014 e fornecer valiosos insights para debater um tema tão recente repleto de argumentos constitucionais seja para defender ou rejeitar as emendas do relator e que necessita de profundo conhecimento da máquina pública e a finalidade de se desenvolver um Orçamento participativo transparente proporcional e cada vez mais ético É esta a essência da separação dos Poderes tãosomente a distribuição de competências eficiente às três principais funções estatais que Aristóteles 2001 p 89 já mencionava no plano funcional quando não se possibilita referenciada divisão os dizeres de Montesquieu o qual sofreu influência aristotélica na Idade Contemporânea são elucidativos na medida que expõe a incompatibilidade do Estado de Direito com um corpo estatal cuja concentração de poder engloba duas ou mais funções Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura o Poder Legislativo é reunido ao Executivo não há liberdade não haverá liberdade se o Poder de Julgar não estiver separado do Legislativo e do Executivo Se estivesse junto com o Legislativo o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário pois o Juiz seria o Legislador MONTESQUIEU 2004 p 165 Nesta senda é possível afirmarse que não se concebe Estado de Direito sem que haja a separação dos poderes a mitigação desse princípio importaria em um tipo de ditadura diferente de qualquer outra vista 21 Os princípios da administração pública A administração pública desempenha um papel essencial na sociedade contemporânea sendo responsável pela gestão dos recursos públicos pela implementação de políticas e pela prestação de serviços à população No entanto para garantir uma atuação eficaz e responsável é necessário que a administração pública seja norteada por princípios sólidos que orientem suas ações Princípios de uma ciência são as proposições básicas fundamentais típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes Princípios neste sentido são os alicerces da ciência É o conceito de José Cretella Júnior DI PIETRO 2023 p108 cita CRETELLA Revista de Informação Legislativa v 977 A Constituição Federal nos traz princípios fundamentais que norteiam a administração pública Tais princípios são diretrizes essenciais que visam promover a legalidade a impessoalidade a moralidade a publicidade e a eficiência no exercício do poder público Compreender e aplicar adequadamente esses princípios é fundamental para uma gestão pública transparente íntegra participativa e orientada para o interesse coletivo Art 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade impessoalidade moralidade publicidade e eficiência e também ao seguinte Ao decorrer deste capítulo cada um desses princípios será examinado minuciosamente analisando sua importância suas implicações e sua relevância para a construção de uma administração pública eficiente e confiável Além disso discutiremos mais princípios formativos encontrados na doutrina do Direito Administrativo buscando fornecer uma base sólida para compreender e refletir sobre os princípios da administração pública reconhecendo sua importância na promoção do bem comum na proteção dos direitos dos cidadãos e na construção de instituições públicas sólidas e responsáveis 211 Legalidade e supremacia do interesse público Dentro dos conhecimentos expostos daremos início à análise pelos princípios considerados supraconstitucionais termo encontrado na obra do brilhante Celso de Mello 2008 p6975 liberdade do indivíduo e autoridade da Administração são os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular que não são específicos do Direito Administrativo porque informam todos os ramos do direito público no entanto são essenciais porque a partir deles constroemse todos os demais DI PIETRO 2023 p108 Portadora de conhecimento profundo sobre o tema a jurista Maria Sylvia Zanella di Pietro nos traz uma tese que deve ser ressaltada constantemente os atos administrativos citados anteriormente como atos políticos sem vínculo eleitoral devem ser sempre pautados pelo rito e rigor da lei visando atender o interesse público onde há isolamento das vontades e gostos das partes para atender o bemestar social e econômico Essa é a ideia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles 200386 e corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem assim o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei Por outro lado 212 Publicidade e transparência 213 Impessoalidade 214 Moralidade 215 Eficiência 3 Contexto políticojurídico das emendas RP9 As emendas parlamentares são mecanismos utilizados pelos membros do Legislativo para direcionar recursos do orçamento a obras e serviços públicos a serem executados pelo Poder Executivo No âmbito Governo Federal existem quatro tipos principais de emendas parlamentares Emendas Individuais Essas emendas são propostas por cada senador ou deputado individualmente Cada parlamentar tem o direito de destinar uma parcela do orçamento para projetos específicos de sua escolha Emendas de Bancada As emendas de bancada são emendas coletivas propostas pelas bancadas estaduais ou regionais Nesse caso os parlamentares de um mesmo estado ou região se unem para propor projetos que beneficiem a coletividade Emendas de Comissão Essas emendas são apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado Elas também são coletivas e podem ser propostas pelas Mesas Diretoras das duas Casas As comissões e as Mesas Diretoras são responsáveis por analisar e emitir pareceres sobre os projetos de lei incluindo o Orçamento Emendas de Relator As emendas de relatoria são propostas pelo deputado ou senador que é escolhido em determinado ano para produzir o parecer final sobre o Orçamento conhecido como relatório geral Também existem relatores setoriais que são destacados para dar parecer sobre assuntos específicos divididos em dez áreas temáticas do orçamento BRASIL 2022 online Das quatro categorias mencionadas apenas as duas primeiras emendas individuais e de bancada são impositivas ou seja o Executivo é obrigado a executálas As emendas de comissão e de relatoria não possuem essa obrigatoriedade mas têm um papel importante no processo de elaboração do orçamento Ressaltase que essas emendas têm um limite e devem ser transparentes de modo a não comprometer a autonomia do Poder Executivo e permitir o controle por parte dos órgãos de fiscalização As emendas parlamentares são consideradas um instrumento legítimo que permite aos deputados e senadores participar ativamente do processo legislativo de elaboração do orçamento federal refletindo os interesses de seus eleitores e da população em geral em relação aos gastos públicos Nesse sentido possuem identificadores de Resultado Primário RP que variam de 0 a 9 conforme o Manual de Emendas do Orçamento da União BRASIL 2019 online Esses identificadores têm o objetivo de distinguir cada tipo de emenda Seguindo essa classificação as emendas mencionadas anteriormente são enumeradas da seguinte forma Emendas Individuais RP 6 Essas emendas têm um valor limitado a 12 da receita corrente líquida do ano anterior Emendas de Bancada Estadual RP 7 Essas emendas são limitadas a 1 da receita corrente líquida mencionada Emendas de Comissão Permanente RP 8 São emendas apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado O valor dessas emendas não está vinculado a um limite específico relacionado à receita Emendas de Relator Geral RP 9 Essas emendas são diferenciadas por não possuírem um limite de indicação vinculado à receita O relator geral é responsável por emitir um parecer consolidado para a aprovação rejeição ou inadmissão das emendas CRUVINEL 2021 online O processo de aprovação das emendas pode ocorrer de duas formas genérica ou específica carimbada Na abordagem genérica apenas o órgão é indicado e o beneficiário é especificado em um momento futuro Já na abordagem específica o beneficiário é mencionado na própria emenda indicando a localidade estado município ou até mesmo o objeto da execução do recurso financeiro CRUVINEL 2021 online Após a discussão as emendas são encaminhadas aos relatores setoriais e ao relator geral que emite um parecer consolidado para sua aprovação rejeição ou inadmissão Esse relatório é submetido à apreciação da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO e posteriormente ao Congresso Nacional BRASIL 2019 online Após a aprovação e sanção pelo presidente da República a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece um prazo para que o Governo abra o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento SIOP Nesse sistema os parlamentares e as bancadas indicam os beneficiários de cada emenda apresentada genericamente ou reafirmam as indicações já especificadas na Lei Orçamentária Além disso é definida a ordem de prioridade de execução das emendas BRASIL 2019 online As emendas de relator no orçamento federal têm sido objeto de polêmica devido à sua forma de destinação e alocação de recursos Enquanto cada parlamentar evidencia a destinação dos recursos de sua cota dentro do orçamento permitindo que a sociedade monitore a destinação das verbas e verifique a relação entre o beneficiário final e o autor da emenda as emendas de relator seguem um processo diferente No caso das emendas de relator não há uma destinação específica nem critérios objetivos para a distribuição dos recursos Isso levou ao uso do termo orçamento secreto que tem sido amplamente discutido na mídia e nas redes sociais do país Muitos parlamentares têm interesse em propor emendas ao orçamento mas preferem não assumir a autoria delas Ao inserilas na forma de emendas de relator o próprio relator passa a ser considerado o autor da emenda ocultando o real responsável pela sua inclusão Isso permite que recursos sejam destinados para despesas específicas sem que se saiba exatamente quais parlamentares foram responsáveis por sua inclusão Essa falta de transparência e o anonimato na autoria das emendas de relator levantam preocupações sobre a possibilidade de uma destinação não republicana dos recursos ou seja benefícios pessoais dos próprios parlamentares em detrimento do interesse público O chamado orçamento secreto contribui para a complexidade da corrupção dificultando sua descoberta A inserção de recursos de maneira sigilosa por meio de acordos políticos entre o Executivo e o Congresso Nacional tem gerado críticas e debates sobre a utilização adequada desses recursos CONTI 2022 online Antes as emendas de relator eram usadas principalmente para correções técnicas na destinação de recursos para áreas específicas no momento de fechar o orçamento No entanto a partir das propostas apresentadas pelo relator geral do orçamento para a Lei Orçamentária Anual de 2020 essas emendas passaram a ser utilizadas de forma mais sigilosa e com destinações menos transparentes o que gerou controvérsia e ampliou o debate em torno do chamado orçamento secreto CONTI 2022 online As emendas de relator RP9 devem ser diferenciadas das demais emendas por serem consideradas exceções ao Orçamento De acordo com Heleno Taveira Tôrres 2021 p 130 apenas as emendas individuais ou de bancadas de Estados poderiam ser permitidas seguindo as limitações previstas no artigo 166 da Constituição Segundo ele a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO não tem competência para criar despesas por meio das emendas de relator que servem apenas para contornar restrições quantitativas e materiais como a obrigatoriedade de destinar 50 dos recursos para a Saúde No entanto a Portaria 6145 de 2021 tentou salvar a inconstitucionalidade dessas fontes de despesas É importante ressaltar que em teoria os ministros deveriam definir as prioridades de suas pastas mas nesse tipo de ação são os parlamentares que desempenham um papel fundamental na destinação dos recursos públicos A partir da consideração de que essa movimentação se assemelha a uma alocação unilateral pessoal arbitrária e sem transparência de recursos públicos inferese que essas decisões alocativas foram tomadas para prevenir riscos e corrigir rumos a fim de evitar o desequilíbrio das contas públicas No entanto se a resposta for sim há um flagrante conflito com a Lei de Responsabilidade Fiscal Além disso a definição dessas prioridades não é feita de forma pública ou seja não se sabe exatamente quais critérios são utilizados nesses casos o que torna difícil evidenciar a real necessidade da destinação dos recursos em prol do interesse público que deve ser sempre buscado nas ações do Estado Conforme divulgado pela mídia especializada foram destinados 3 bilhões de reais para essas emendas de relator sob o controle do relator do projeto de lei orçamentária Alegase que esses valores foram superiores aos normalmente reservados para esse tipo de emenda No entanto os dados disponíveis na Lei Orçamentária Anual LOA são insuficientes para identificar os parlamentares responsáveis pela indicação dos recursos De acordo com a mesma reportagem um exemplo disso é a indicação por parte de parlamentares de recursos para a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba Codevasf utilizados para a compra de tratores Esses recursos constam no orçamento apenas como dotação para programas genéricos e a destinação específica só pode ser verificada por meio de ofícios internos do Ministério do Desenvolvimento Regional responsável pela gestão dos programas orçamentários ESTADÃO 2022 online Apesar das rigorosas normas de transparência exigidas pela legislação orçamentária ainda é possível que informações importantes não estejam disponíveis Uma das principais críticas a esse modelo de destinação de recursos públicos é que o governo federal fica refém do Congresso pois pode haver uma barganha por parte dos parlamentares ou seja matérias de interesse do governo podem ser condicionadas à aprovação desse orçamento Outro ponto de crítica é a falta de isonomia na divisão de verbas entre os parlamentares Isso pode beneficiar diretamente os parlamentares da base de apoio que podem destinar um número muito maior de recursos às suas bases eleitorais o que pode ter reflexos no pleito eleitoral Por outro lado os parlamentares de oposição podem não ter a mesma capacidade de destinar recursos para suas bases Um relatório apresentado pelo Ministro do Tribunal de Contas da União TCU Aroldo Cedraz BRASIL 2021 p 331 destaca que o perfil de distribuição dos recursos foi substancialmente modificado em 2021 em comparação a 2020 Os recursos passaram a se concentrar em apenas 14 municípios brasileiros sendo 10 deles capitais Isso reforça a disparidade na distribuição levando em consideração o grande número de municípios existentes no Brasil Segundo o Ministro não há evidência de observância de critérios objetivos na escolha e alocação dos recursos o que compromete a governança orçamentária e representa um risco potencial para a igualdade de oportunidades entre os candidatos nas eleições BRASIL 2021 p 331 De acordo com a mesma reportagem ESTADÃO 2022 online que aborda o relatório do Ministro algumas cidades receberam repasses acima de R50 milhões correspondendo a 75 das emendas RP9 de 2021 Destacamse os repasses realizados para os municípios de Arapiraca AL São Félix do Xingu PA Campina Grande PB e São Gonçalo RJ totalizando R3436 milhões Os repasses federais para esses quatro municípios variaram de 737 a 5237 em relação ao ano anterior o que chamou a atenção do órgão fiscalizador O atendimento dessas emendas ocorre por meio de ofícios enviados diretamente aos ministros das pastas ou órgãos políticos do governo federal que distribuem os recursos de maneira indiscriminada ou pelo menos de forma não transparente para um grupo específico de parlamentares ESTADÃO 2022 online Assim o Legislativo criou uma espécie de parlamentarismo velado em que uma grande parte dos recursos discricionários fica sob responsabilidade do parlamento e não do chefe do executivo No entanto de acordo com a reportagem o Executivo Federal aproveitou essa situação de forma vantajosa TORRES 2021 p 592 O então Presidente da Câmara dos Deputados Arthur Lira discordou dessa visão e afirmou que o orçamento não é secreto mas sim um orçamento municipalista que atende às necessidades mais urgentes da população Segundo Lira as emendas de relator são mais transparentes do que as emendas de programação dos ministérios pois possuem indicações claras sobre seu destino os valores pagos e são acompanhadas pela fiscalização de órgãos de controle BRASIL 2022 online Porém o Ministro Cedraz tem um entendimento diferente pois destaca que os recursos direcionados para áreas como Saúde e Assistência Social não seguem critérios objetivos previstos constitucional e legalmente para a alocação dos recursos da União nessas áreas BRASIL 2022 online Nesse mesmo sentido Fernando Facury Scaff 2021 p 19 também critica as emendas parlamentares desse tipo considerandoas gravíssimas Para ele essas emendas retiram transparência e legitimidade do processo direcionando os gastos públicos para finalidades políticas Argumenta que isso fere a lógica republicana já que os recursos públicos devem ser destinados àqueles que mais precisam o que aparentemente não está acontecendo Observase que diversos especialistas nessa área apontam que a forma como as emendas de relator vêm sendo realizadas está em desacordo com o ordenamento jurídico brasileiro Diante disso o assunto foi levado ao Supremo Tribunal Federal para análise Um dado interessante apresentado pelo TCU é que mesmo as emendas de relator geral não sendo obrigatórias em sua execução no exercício de 2021 seus valores superaram a soma dos valores das emendas individuais RP 6 e de bancada RP 7 que são emendas de execução obrigatória de acordo com a Constituição Caso não ocorram mudanças parece ser uma tendência a consolidação do atual modelo das emendas de relatorgeral Isso é reforçado pela aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2023 que prevê um montante de recursos para as emendas RP 9 equivalente à soma dos recursos das emendas individuais RP 6 e das emendas de bancada RP 7 41 ORÇAMENTO SECRETO E CONSTITUCIONALIDADE A área técnica do TCU Tribunal de Contas da União estabeleceu uma base jurídica para que o STF declare a inconstitucionalidade das emendas de relator RP9 apontando várias anormalidades incluindo a falta de transparência decorrente do modelo adotado nessas emendas O TCU encaminhou o Acórdão 192022TCUPlenário à Ministra Rosa Weber destacando essa preocupação outro fator crítico decorrente do modelo de emendas RP 9 a sua alocação no orçamento de ações e serviços públicos de saúde notadamente quanto à falta de transparência dos critérios objetivos exigidos constitucionalmente art 198 3º para a distribuição dos recursos federais alocados em saúde como vem sendo apontada em várias fiscalizações do TCU Citam a título de exemplo a resposta à Solicitação do Ministério Público Federal no âmbito do TC Processo 03814020209 rel Min Bruno Dantas cuja análise robusta subsidiou o Relatório que fundamentou o Parecer Prévio das contas presidenciais de 2020 apreciado pelo Acórdão 15152021TCU Plenário rel Min Walton Alencar Rodrigues BRASIL 2022 p 51 O TCU também ressalta a prática observada nos Poderes Executivo e Legislativo de utilizar as dotações resultantes das emendas de relator para cancelar valores vinculados a despesas obrigatórias e sacrificar outros gastos destinados à manutenção de órgãos entidades e investimentos Essa prática levanta preocupações significativas e requer atenção do Tribunal de Contas BRASIL 2022 p 53 No mesmo relatório apontase que a manutenção do sigilo em relação à identidade dos parlamentares autores das emendas de relator viola as determinações do STF de promover a transparência um princípio expresso na Constituição BRASIL 2022 p 53 Gil Castello Branco 2022 online fundador da ONG Contas Abertas destaca o problema das emendas de relator ou RP9 afirmando que elas são uma caixapreta na prática Diferentemente das emendas individuais de comissão e de bancada onde é possível acompanhar as informações por meio do site SIGA Brasil do Senado Federal as emendas de relator não oferecem essa possibilidade de controle público De acordo com matéria publicada no Estadão uma planilha secreta do governo revelou que um determinado Senador destinou R 10 milhões para obras e compras fora de seu estado incluindo a compra de dois tratores para uma cidade distante aproximadamente 2600 quilômetros de seu domicílio eleitoral CONTI 2022 online Os dados revelam que o Poder Executivo concordou em comprar máquinas por R500 mil quando o preço de referência indicava que deveriam custar R200 mil A matéria também aponta várias situações semelhantes em que a maioria das aquisições foi realizada por valores acima da tabela de preços do próprio governo Do total analisado 81 das compras ocorreram dessa forma resultando em R1071 milhões do total de R132 milhões gastos em contratos com valores acima do esperado CONTI 2022 online A procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo Élida Graziane 2022 online destaca o risco que a descentralização da execução das emendas de relator traz ao direcionar recursos de forma subjetiva para os apoiadores do governo sem critérios objetivos e alinhados ao planejamento de políticas públicas setoriais Ressalta inclusive a importância de aprimorar o processo orçamentário garantindo transparência critérios imparciais e prestação de contas robustas em vez de retornar a práticas opacas e sem critérios impessoais de distribuição de recursos José Maurício Conti 2022 online explica a importância de verificar se houve falhas na implementação dos critérios estabelecidos no artigo 77 da LDO 2020 que visam a distribuição justa dos recursos Discute a necessidade de apurar responsabilidades e aprimorar o sistema enfatizando que a prática de distribuição dos recursos pela Comissão Mista de Orçamento por meio das emendas de relator revela uma distorção que o Congresso Nacional precisa rever para garantir a total transparência do processo orçamentário Gustavo Fossati afirma que as mudanças realizadas na Constituição Federal entre 2015 e 2019 em relação às emendas individuais trouxeram avanços transparência equidade e imparcialidade na distribuição de recursos pelo governo No entanto ele destaca que a LDO ampliou a possibilidade das emendas de relatorgeral sem garantir a transparência adequada 42 Decisão pela inconstitucionalidade Conforme mencionado restou em curso o julgamento na Suprema Corte da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF 854 sob a relatoria da Ministra Rosa Weber A ADPF foi protocolada com o objetivo de analisar a constitucionalidade do chamado orçamento secreto Em uma decisão do plenário da Corte em 10 de novembro de 2021 os ministros suspenderam imediatamente e integralmente a execução dos recursos orçamentários das emendas de relatorgeral até que o julgamento da ADPF fosse concluído Além disso o Tribunal determinou que o Congresso Nacional a Presidência da República a Casa Civil da Presidência da República e o Ministério da Economia adotassem medidas específicas incluindo a divulgação ampla dos documentos que embasaram a distribuição dos recursos das emendas de relatorgeral e o registro detalhado das demandas parlamentares relacionadas a essas emendas em uma plataforma eletrônica centralizada de acesso público Ocorre que em dezembro de 2021 a Ministra Relatora afastou temporariamente os efeitos de parte da liminar concedida na ADPF permitindo a continuidade da execução financeira das emendas RP9 da Lei Orçamentária Anual de 2021 mas mantendo a exigência de ampla publicização dos documentos embasadores da distribuição dos recursos No entanto as providências determinadas pela decisão do STF não foram efetivamente adotadas e a magistrada negou um pedido de prorrogação do prazo para o Congresso Nacional realizar a ampla divulgação dos documentos conforme exigido pela decisão do STF Isso resulta na falta de transparência adequada e impede uma análise constitucional completa do modelo atual de emendas parlamentares O julgamento definitivo da ADPF 854 gerou grande expectativa em diversos setores da sociedade brasileira uma vez que a decisão da Suprema Corte determinou se esse modelo de emenda parlamentar pode ou não continuar em vigor O relatório do Tribunal de Contas da União TCU referente à análise das contas do Presidente da República mencionado anteriormente foi importante instrumento que serviu de base para a definição do Supremo Tribunal Federal STF Vale ressaltar que o TCU apontou vários aspectos das emendas de relator que violam dispositivos constitucionais e vão de encontro às determinações da própria Corte Suprema como a promoção da transparência do orçamento Retomado o julgamento em 7 de dezembro de 2022 com a apresentação de argumentos favoráveis e contrários à sua constitucionalidade a análise e continuação do julgamento ficou marcada para a sessão do dia 14 de dezembro do ano de 2022 Assim o Plenário do Supremo Tribunal Federal STF julgou inconstitucional o chamado orçamento secreto que envolveu as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPFs 850 851 854 e 1014 as quais foram ajuizadas pelos respectivos partidos O Cidadania o Partido Socialista Brasileiro PSB o Partido Socialismo e Liberdade PSOL e o Partido Verde PV Na votação seis ministros do STF se posicionaram a favor da inconstitucionalidade do orçamento secreto enquanto cinco ministros tiveram votos divergentes com entendimentos diferentes entre si Essa decisão do STF tem como consequência a declaração de que as emendas de relator ao Orçamento Geral da União conhecidas como orçamento secreto são inconstitucionais Segundo a relatora do caso as emendas RP9 violam os princípios constitucionais da transparência impessoalidade moralidade e publicidade por serem anônimas sem identificação do proponente e sem clareza sobre o destinatário No ano de 2022 o uso desse tipo de emenda alcançou a cifra de R165 bilhões e R194 bilhões foram reservados para esse fim no orçamento de 2023 A decisão majoritária do STF declarou que essa prática orçamentária é incompatível com a ordem constitucional brasileira e as emendas do relatorgeral devem ser exclusivamente destinadas à correção de erros e omissões Além disso a decisão determina que as leis orçamentárias de 2021 e 2022 sejam interpretadas de acordo com a Constituição Federal Os ministros titulares das pastas beneficiadas com recursos designados pela sigla RP9 devem orientar a execução desses montantes de acordo com os programas e projetos de suas respectivas áreas Com isso o caráter vinculante das indicações feitas pelo relatorgeral do orçamento é afastado O ministro Gilmar Mendes último a votar aderiu à corrente que considera as emendas RP9 constitucionais mas defende que elas sejam mais transparentes e sigam critérios de distribuição de recursos Os ministros André Mendonça Nunes Marques Alexandre de Moraes e Dias Toffoli também votaram nesse sentido Concluise pois que as emendas de relatoria no orçamento federal têm despertado controvérsias devido à sua forma de destinação e alocação de recursos Enquanto as emendas individuais e de bancada permitem uma maior transparência e accountability as emendas de relator seguem um processo diferente possibilitando a destinação de recursos sem uma especificação clara dos responsáveis por sua inclusão Esse aspecto tem levantado preocupações sobre a falta de transparência o anonimato na autoria das emendas e a possibilidade de uma destinação não republicana dos recursos A falta de critérios objetivos na distribuição dos recursos aliada à ausência de divulgação pública das prioridades estabelecidas dificulta a verificação da real necessidade da destinação dos recursos em prol do interesse público Além disso a disparidade na divisão das verbas entre os parlamentares e a concentração dos recursos em um número reduzido de municípios reforçam a falta de isonomia e a potencial influência política na destinação dos recursos A utilização das emendas de relator para contornar restrições quantitativas e materiais bem como a ausência de transparência na identificação dos responsáveis por sua indicação levantam preocupações sobre a possibilidade de um uso inadequado dos recursos e aumentam a complexidade da corrupção O chamado orçamento secreto contribui para dificultar a descoberta de irregularidades e compromete a governança orçamentária Devese mencionar que a destinação dos recursos públicos deve primar pelo interesse público e pela igualdade de oportunidades entre os candidatos nas eleições A falta de critérios objetivos na escolha e alocação dos recursos compromete a governança orçamentária e representa um risco potencial para a imparcialidade e a igualdade de oportunidades no processo eleitoral Dessarte é fundamental a adoção de medidas que promovam a transparência a prestação de contas e a governança no processo de elaboração e execução do orçamento federal Isso inclui a divulgação clara e detalhada das emendas de relator a definição de critérios objetivos para a distribuição dos recursos e o fortalecimento dos mecanismos de controle e fiscalização por parte dos órgãos competentes A busca por um modelo mais transparente e equitativo na destinação dos recursos públicos é essencial para fortalecer a confiança da sociedade nas instituições e garantir que o interesse público seja devidamente atendido Di Pietro Maria Sylvia Zanella 1943 Direito administrativo Maria Sylvia Zanella Di Pietro 36 ed Rio de Janeiro Forense 2023 Publicidade e transparência são conceitos complementares Disponível em httpswwwconjurcombr2018 fev01interessepublicopublicidadetransparenciasaoconceitoscomplementarestextEntende2Dse 20a20publicidade20como Acesso em 3 jul 2023 LIMA V Artigo Os princípios na Nova Lei de Licitações Disponível em httpswwwfecapbr20210809artigoosprincipiosnanovaleidelicitacoestextA20Lei20n C2BA20141332F2021 MELLO Celso Antônio bandeira de Curso de Direito Administrativo 26 ed rev ampl e atual São Paulo Malheiros Editores 2009 1 ROTEIRO PARA PROJETO DE PESQUISA TEMA Abordagem política dos impactos na relação dos Poderes causados pela decisão colegiada que por parte do Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a execução das emendas de relator RP9 TÍTULO DO TRABALHO A declaração de inconstitucionalidade das emendas RP9 uma análise jurídicopolítica de decisão colegiada do Supremo Tribunal Federal PROBLEMATIZAÇÃO Com base na decisão colegiada que declarou inconstitucional a execução de emendas do relatorgeral do Orçamento quais os impactos políticos e constitucionais na relação LegislativoExecutivo JUSTIFICATIVA 1 Estágio atual da pesquisa Apesar de ainda curta é justo citar a precariedade de documentação indireta com a ausência de livros específicos sobre o tema Com a popularização do tema neste recente período eleitoral houve um aumento na produção de artigos reportagens teses dissertações e monografias sobre o tema porém com a nova decisão do Supremo Tribunal Federal abrese um leque para desenvolvimento de pesquisa ao entorno dos 11 votos que apesar de formarem maioria entregam total divergência em diversos pontos jurídicos e políticos dos Ministros 2 Por quê Razão da escolha Ao decorrer da graduação sempre foi um interesse sufocante discutir o funcionamento do Estado tanto no aspecto político quanto socioeconômico Com inclinamento para as matérias do Direito Constitucional Administrativo e Eleitoral a inspiração parte da necessidade de instruir os cidadãos comuns sobre o funcionamento da engrenagem pública seu ordenamento de despesas em políticas públicas e os obstáculos na composição das leis orçamentárias com a variedade de tipos de emendas rubricas e termos técnicos 3 Razões de ordem teórica Por mais que a criação do orçamento secreto seja de 2019 com a votação e aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2020 se popularizou conforme nos aproximávamos do período eleitoral Com quatro ADPFs protocoladas para se debater e diversas medidas 2 monocráticas de Ministros do Supremo Tribunal Federal finalmente chegouse a um consenso em 19122022 com votação por 6 a 5 no julgamento em Plenário 4 Relevância Tornase de suma importância debater um tema tão recente repleto de argumentos constitucionais seja para defender ou rejeitar as emendas de relator e que necessita de profundo conhecimento da máquina pública e a finalidade de se desenvolver um Orçamento participativo transparente proporcional e cada vez mais ético O orçamento secreto fruto das emendas do relatorgeral do Orçamento veio aos holofotes como um suposto meio de coalizão partindo do Poder Executivo para aprovação de pautas importantes no Congresso Nacional que acabariam pelo crescimento atual do atual mandatário 5 Reflexo negativo em não discutir o tema É de se considerar um fato alarmante que desde a redemocratização do País em 1984 nunca o povo brasileiro esteve tão apático desinteressado e indiferente com a construção de políticas públicas em especial a política econômica de administração e organização financeira do Estado permitindose discutir tão somente pontos ideológicos que convergem para a polarização do amplo debate político 6 Contribuições teóricas Por mais que possa ser um tema complexo para a graduação é de meu interesse ajudar a contextualizar de maneira simples termos e procedimentos complexos que abrangem o desenvolvimento das leis orçamentárias especificando os argumentos fatos sociopolíticos que levaram à declaração de inconstitucionalidades das emendas RP9 além de investigar seus impactos da relação dos Poderes 7 Consequências benefícios e soluções A oportunidade de escrever sobre esse tema trará grandes consequências e benefícios dentro do tema escolhido visto que ainda não há um trabalho científico específico que estude o assunto com a garantia de uma decisão colegiada da Suprema Corte podendo até mesmo ao final deste projeto solucionar caminhos e possibilidades da verba orçamentária bloqueada pelo Supremo Tribunal Federal OBJETIVOS GERAL E ESPECÍFICOS 1 Geral Analisar os impactos políticos da decisão do Supremo Tribunal Federal acerca das ADPFs 850 851 854 e 1014 2 Específicos 3 a Conceitual Recapitular conceitos princípios e formas constitucionais necessárias à aplicação orçamentária das emendas RP9 b Conceitual Interpretar o conteúdo constitucional político e administrativo que envolve as emendas de relator RP9 c Técnico Analisar o contexto inicial das emendas de relator acompanhando sua transformação instrumental e estrutural que culminou na decisão de invalidálo d Técnico Estudar possíveis resoluções à disputa pelo montante orçamentário de maneira em que se assegure a aplicação dos princípios constitucionais da Administração Pública METODOLOGIA O presente trabalho busca esclarecimentos sobre os objetivos descritos em virtude de um estudo qualitativo que trará inicialmente uma revisão bibliográfica sobre os principais acontecimentos e o desenvolver de legislações e todo o processo histórico que incidem diretamente sobre a decisão do Supremo tribunal para que se fundamente a não constitucionalização da atual emenda elencada neste Com base no método histórico abordase as questões constitucionais observadas e correlacionadas de forma dialética com o ocorrido no período em que a emenda de relator RP9 foi elaborada e analisada para que assim se desenvolva argumentos de fatores essenciais e primordiais sendo estes dados obtidos via pesquisa inicial em base de dados de confiabilidade com artigos com datas mais atuais dentre 2012 à 2023 de preferência visando a atualização e adequação sobre as informações que necessitase obter para que se fundamente tecnicamente as análises esclarecidas no desenvolvimento do presente artigo FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA Segundo o Supremo Tribunal as ADPFS 850 851 854 e 1014 regulamse como inconstitucionais vista a Constituição Federal de 1988l não sendo compatíveis com as práticas orçamentárias do país sendo tratadas como uma forma de omissão do orçamento dos gastos públicos Ou seja o presente orçamento denominado como secreto é uma controvérsia nas legislações vigentes A tripartição do poder fundamentase sobre as respectivas divisões sobre as funções designadas por cada um sendo classificadas em Legislativo Executivo e 4 Judiciário como uma forma de descentralização do poder mas que haja uma harmonia entre as execuções de ações definidas por estes O Legislativo tem como função a discussão das leis e a negociação perante a sociedade enquanto que o Executivo vota sobre as propostas finais destas leis sendo constantemente analisados e observados sobre o desenrolar do poder Legislativo enquanto que o Judiciário executa os julgamentos Quando trazemos esta tripartite sobre os sentidos do direito constitucional percebese que a fundamentação do orçamento secreto deriva de certos sentidos considerados sociológicos em vista da efetividade da constituição como lei vigente e implementada no Brasil Em questão do sentido político como forma de ser de respeito de garantia que o Estado deve interpor sobre a decisão política fundamental a garantia material e formal sobre o desenrolar da mesma É conteúdo próprio da Constituição caracterizar a matéria constitucional é formalmente constitucional pois a mesma questão poderia ser deixada de lado em trato de nível de legislação infraconstitucional SCHMITT 2001 Como destacado no trecho de Schmitt a veracidade de um ato quando ultrapassado a constituição deixa de ser se tornando um nível de legislação infraconstitucional A Lei Orçamentária Anual assim como a Lei de Diretrizes Orçamentárias é desenvolvida anualmente para designar as despesas do ano seguinte como forma de demonstração de gastos e arrecadação dos recursos públicos sendo enviados até o dia 31 de agosto de cada ano respectivo ao poder legislativo podendo ser modificado sobre os créditos adicionais que atendam as despesas que não foram de certa forma previstas Quando o projeto orçamentário está em mãos do poder Legislativo recebe o calendário em vista de sua publicação na tramitação dos termos regimentais que trazem as informações pertinentes às emendas relatórios e pareceres para que seja encaminhado à Comissão Mista de Planos antes que seja encaminhado ao Congresso Após a aprovação do Congresso o mesmo é enviado ao presidente da República para que haja a sanção ou o veto para que assim estando de acordo seja promulgado como efetiva legislação Assim o orçamento deve ter consciência e vista de toda parte dos poderes que o administra sendo inconstitucional sua execução em vistas secretas sem o conhecimento dos devidos poderes e tramitações que devem ser passadas Sendo observada novamente o expresso na Constituição encontrase no inciso XXIII do Artigo 84 que devese assegurar o direito social e individual sobre o 5 desenvolvimento a igualdade e justiça como forma de uma sociedade fraterna com solução pacífica sobre as controvérsias cabendo o envio ao Congresso Nacional o plano plurianual do projeto de lei que traz consigo as diretrizes orçamentárias e as propostas de execução sobre o orçamento previsto mas uma vez fundamentandose que a omissão do orçamento é infraconstitucional além de não garantia da sociedade sobre o acesso aos gastos e distribuição justa e igualitária sobre a execução do direito da sociedade É de conhecimento geral que os governos costumam participar de muitas formas na economia dos países especialmente na condução da política monetária na administração de empresas estatais na regulamentação dos mercados privados sendo a atividade orçamentária o meio capaz de propiciar essa participação e influenciar no curso das atividades econômicas do País Constituindose parte integrante na condução das atividades econômicas o governo executa as funções econômicas que o Estado precisa exercer Assim em relação ao orçamento podemos dividir essas funções econômicas do Estado em função alocativa distributiva e estabilizadora SILVA 2014 Toda parte governamental designase sua função diante da elaboração e apuração dos orçamentos que irão embasar o desenvolvimento do país cabendo as legislações a garantia da visibilidade veracidade e publicidade das promulgadas leis sobre forma de garantia de acesso a informação para todos mostrandose mais uma vez e apontandose novamente como um ato que infringe fortemente o expresso na Constituição do país Agora falando de uma das principais ferramentas para garantir a separação dos poderes e prevenir o abuso da atividade política opino que todo exercício de poder dentro da Administração Pública tratase de atividade política com impactos socioeconômicos e culturais valendo ressaltar a importância do sistema de freios e contrapesos Esse sistema consiste em um conjunto de mecanismos institucionais que permitem que cada poder exerça um controle sobre o outro evitando que qualquer um deles se torne dominante e exerça um poder absoluto sobre os demais Por exemplo o Poder Legislativo pode impor o ritmo do Poder Executivo através da aprovação ou rejeição de leis enquanto o Poder Legislativo fica passivo à fiscalização e controle de suas condutas pelo Poder Judiciário mesmo com o foro privilegiado e ainda o Poder 6 Executivo através da interpretação da Constituição e da análise da legalidade das ações dos outros poderes Na Administração Pública é regida e organizada levando em consideração os princípios da legalidade impessoalidade moralidade publicidade e eficiência fundamentais para garantir que o Poder Público atue de acordo com a lei sem favorecer interesses particulares de forma transparente célere e eficiente Esses princípios estão previstos na Constituição Federal de 1988 e são pilares da Administração Pública brasileira Dessa forma a tripartição do poder o sistema de freios e contrapesos e os princípios da Administração Pública estão interligados uma vez que a separação dos poderes e a garantia de um controle recíproco entre eles são fundamentais para a garantia do Estado Democrático de Direito e para a efetivação dos princípios da Administração Pública A Emenda de Relator RP9 popularmente conhecida como orçamento secreto tem sido alvo de controvérsias na política brasileira Essa emenda que foi inserida na Lei Orçamentária Anual de 2021 destina recursos para obras e projetos sem a devida transparência e fiscalização gerando críticas e questionamentos sobre a legalidade e ética do processo Por mais que poucos bons autores têm discutido o tema buscando entender os aspectos jurídicos políticos e sociais envolvidos na questão Segundo Figueiredo e Limongi 2021 a Emenda RP9 fere os princípios constitucionais da transparência impessoalidade e moralidade uma vez que permite que recursos públicos sejam destinados sem critérios objetivos e sem a devida publicidade Já Santos 2021 destaca a importância da fiscalização e do controle social para evitar que esse tipo de prática ocorra Para o autor é necessário que os órgãos de controle e a sociedade civil atuem de forma mais efetiva monitorando as ações do poder público e cobrando transparência e responsabilidade na gestão dos recursos Por outro lado há autores que defendem a legalidade da Emenda RP9 e argumentam que ela segue os trâmites legais previstos na Constituição Federal e na legislação orçamentária Para Castro e Lima 2021 a Emenda é uma forma legítima de atender às demandas dos parlamentares e de suas bases eleitorais desde que respeite os princípios da legalidade e da moralidade Em síntese a discussão em torno da Emenda RP9 é complexa e envolve questões políticas jurídicas e sociais A falta de transparência e fiscalização na gestão 7 dos recursos públicos pode gerar impactos negativos para a sociedade como o desperdício de recursos e o favorecimento de interesses particulares em detrimento do bem comum Por isso é fundamental que o tema seja abordado de forma crítica e reflexiva buscando soluções que garantam a transparência e a responsabilidade na gestão dos recursos públicos Sua origem remonta ao período da ditadura militar quando o regime utilizava recursos públicos para cooptar políticos e fortalecer sua base de apoio No entanto foi a partir da gestão do expresidente Luiz Inácio Lula da Silva que o orçamento secreto ganhou maior expressão e sofisticação Segundo reportagem do jornal O Estado de S Paulo publicada em maio de 2021 o governo Lula teria criado o orçamento paralelo em 2005 com o objetivo de direcionar recursos para parlamentares que apoiassem o governo Dados apontam que entre 2005 e 2010 foram realizados 52 aumentos orçamentários para atender a demandas de parlamentares ligados ao governo O montante total destinado a esses aumentos foi de cerca de 10 bilhões de reais De acordo com reportagens referenciadas os recursos foram utilizados para financiar obras e projetos em bases eleitorais de parlamentares muitas vezes sem critérios objetivos ou transparência na distribuição dos recursos O governo do expresidente Michel Temer também utilizou o orçamento secreto para garantir apoio político no Congresso Nacional Em 2019 foram realizados 32 aumentos orçamentários no valor total de 3 bilhões de reais para atender a demandas de parlamentares da base governista Já no ano de 2021 durante a gestão do atual presidente Jair Bolsonaro o orçamento secreto voltou a ser objeto de polêmica Um levantamento feito pelo jornal O Estado de S Paulo mostrou que em 2020 foram destinados 3 bilhões de reais em emendas parlamentares para obras indicadas por apenas 15 deputados federais Esses recursos foram utilizados para financiar projetos em bases eleitorais de parlamentares ligados ao governo sem a devida transparência e controle social Em síntese tornase importante ressaltar a controversa natureza do orçamento secreto utilizado pelo governo federal brasileiro para garantir apoio político no Congresso Nacional No julgamento das Ações de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPFs 850 851 854 e 1014 ocorrido em 2022 o Supremo Tribunal Federal STF declarou a inconstitucionalidade das emendas do chamado orçamento 8 secreto De tal maneira considero conveniente demonstrar os principais argumentos usados pelos juízes do STF para fundamentar a decisão Em primeiro lugar os juízes argumentaram que as emendas do orçamento secreto violam o princípio da transparência previsto na Constituição Federal Segundo o Ministro Luís Roberto Barroso relator das ADPFs as emendas não foram objeto de debate público nem de controle social o que compromete a fiscalização e o controle da sociedade sobre o uso dos recursos públicos Além disso os juízes destacaram que as emendas violam os princípios da moralidade e da impessoalidade uma vez que os recursos são destinados a obras e projetos sem critérios objetivos e sem a devida publicidade Para o Ministro Edson Fachin a falta de transparência e de critérios objetivos na distribuição dos recursos compromete a finalidade pública do orçamento e favorece interesses particulares Outro argumento utilizado pelos juízes foi o de que as emendas do orçamento secreto ferem o princípio da separação dos poderes já que os parlamentares estariam exercendo funções típicas do poder Executivo ao destinarem recursos para obras e projetos específicos Para o Ministro Alexandre de Moraes as emendas representam uma usurpação das funções do Executivo e comprometem a independência dos poderes Por fim os juízes destacaram que as emendas do orçamento secreto violam a Lei de Responsabilidade Fiscal ao permitirem o uso de recursos sem a devida previsão orçamentária Para o Ministro Gilmar Mendes a aprovação das emendas sem a devida transparência e fiscalização compromete o equilíbrio fiscal e pode gerar danos irreparáveis para a economia do país Em síntese os juízes do STF fundamentaram a decisão de declarar a inconstitucionalidade das emendas do orçamento secreto nos princípios constitucionais da transparência da moralidade e da impessoalidade na separação dos poderes e na Lei de Responsabilidade Fiscal A decisão representa um importante marco no combate à corrupção e no fortalecimento da transparência e da responsabilidade na gestão dos recursos públicos SUMÁRIO PROVISÓRIO 1 Introdução 2 Fundamentos constitucionais 21 Tripartição do poder 22 Sistema de freios e contrapesos 9 23 Princípios constitucionais da administração pública 3 Contexto políticojurídico das emendas de relator RP9 31 Origem 32 Evolução 33 Decisão pela inconstitucionalidade 34 Impactos políticos na relação dos Três Poderes 4 Conclusão 5 Referências Constituição 1988 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Brasília DF Presidência da República 2016 DOS SANTOS Fernando Ricardo Frazão SILVA Profº Robélio Orçamento público 2009 Tese de Doutorado Dissertação em Administração PúblicaAdministração da Universidade Gama Fillho SCHMITT Carl Teólogo de la Política México Fondo de Cultura Económica 2001 MENDES Gilmar Ferreira Jurisdição Constitucional o controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha 3 ed São Paulo Saraiva 1999 MIRANDA Jorge Manual de Direito Constitucional Coimbra Coimbra Editora 1988 tomo II 2 ed ELEMENTOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL MICHEL TEMER Ja edição 1982 2º tiragem 1983 2ª edição 1984 3 edição 1985 2ª tiragem 1986 4 edição 1987 2 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS Para compreender plenamente a importância e o impacto da declaração de inconstitucionalidade das emendas RP9 pelo Supremo Tribunal Federal é fundamental explorar as principais teorias e conceitos teóricos que o fundamentam Nesse contexto precisamos retornar aos estudos de Introdução ao Estudo do Direito e Direito Administrativo que desempenham papel fundamental no estudo e compreensão desse fenômeno que é o orçamento secreto Não há como discutir a constitucionalidade das emendas secretas sem entender os impactos de uma relação desbalanceada entre os Três Poderes Futuramente ao examinarmos a decisão do Supremo Tribunal Federal teremos diversas referências à luz dessa teoria sendo possível obter uma compreensão mais aprofundada das implicações e dos efeitos subjacentes Neste começo de desenvolvimento exploraremos em detalhes a teoria estrutural do sistema de freios e contrapesos e sua relação com o tema fornecendo uma base sólida para a análise e interpretação dos resultados que serão apresentados ao final 21 SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS A tentativa de desmistificar o sistema de freios e contrapesos tem papel central levando em vista que essa teoria aclamada por Montesquieu no ano de 1748 propôs um conjunto abrangente de princípios e conceitos que fornecem uma estrutura sólida para a reestruturação das instituições políticas por meio da divisão tripartite do Poder estatal Ao longo das últimas décadas essa teoria tem sido amplamente adotada e aplicada em diversos pontos do Direito positivo brasileiro com análise de mérito em diversos tribunais superiores Mais do que uma teoria considerada antiga é um conceito e instrumento político essencial para a manutenção do Estado Democrático de Direito Mesmo não sendo o criador ainda na Grécia Antiga Aristóteles foi o primeiro a discutir esta possibilidade tratando sobre a divisão dos poderes políticos onde segundo ele quando o poder é entregue a um único indivíduo ou grupo há uma tendência à corrupção e ao abuso desse poder Ponto para Aristóteles O Estado absolutista a maioria de suas oligarquias e aristocracias e os princípios do Rei forte Estado forte viriam a ser derrubados no século 17 e 18 pelo forte movimento iluminista de John Locke Montesquieu entre outros autores John Locke em sua obra Segundo Tratado sobre o Governo Civil defendeu a divisão do poder governamental em diferentes instituições independentes Essa divisão entre o poder Legislativo Executivo e Judiciário tinha como objetivo evitar a concentração excessiva de poder nas mãos de um único indivíduo ou grupo assegurando a proteção dos direitos individuais e liberdades dos cidadãos Por fim dentre todas as condições e circunstância a história nos leva até o famoso Montesquieu que por sua vez aprofundou essas ideias em seu livro O Espírito das Leis onde propõem a independência e interdependência dos Poderes como um mecanismo de controle mútuo Mais do que só um mecanismo de controle o brilhante autor nos traz uma discussão sobre as leis em consequência aos atos governamentais e aqueles que ocupam a Chefia dos Poderes A relação de um direito positivado com a sociedade os costumes e a cultura dos povos como a lei se aplicaria ao comércio ao simples fato do ser humano respirar errar e ser penalizado e por fim como a política se desvincularia da religião e do Estado Absolutista expondo a importante relação história de revolução contra o sistema que não pode ser responsabilizado Todo homem que tem poder é levado a abusar dele ele vai até onde encontra limites Quem o diria A virtude precisa ser sustentada por um poder um poder que o limite e para que não possa abusar do poder é preciso que pela disposição das coisas o poder freie o poder MONTESQUIEU 2004 p117119 O autor solidifica compila e torna concreto um sentimento que antes era abstrato Havia repulsa e discordância ao Estado absolutista Estado que concentrava o poder punitivo administrativo político e diplomático em torno de uma ou pouquíssimas mãos O mesmo Estado onde o titular do poder institucional não poderia ser detido julgado e avaliado se não por meio da guilhotina e tomada de poder Esse poder soberano é adquirido ou pela força natural física de submeter os outros a sua autoridade ou mediante acordo entre os súditos para se submeterem a uma assembleia ou a um homem de maneira voluntária no desejo de serem protegidos uns contra os outros Hobbes 1974 p110 Montesquieu em sintonia com o pensamento de Thomas Hobbes em O Leviatã tinha conhecimento de que o homem por ego vaidade ou ambição será tentado a abusar do poder concedido seja por meio democrático herança de sangue ou um simples acaso do destino A única personalidade formidável capaz de parar um homem com poder é outro homem com poder igual ou maior do que o mesmo E assim é a política a diplomacia e o mundo desde que a pedra era pedra Com a queda do absolutismo consolidação dos Estados livres a teoria de Montesquieu tornase parte de um movimento revolucionário que inclui as revoluções francesa e americana tendo sua literalidade e primeiro sinal de positivismo no artigo 16º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão Art 16 Toda sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem constituição Tais concepções filosóficas foram incorporadas ao pensamento político brasileiro e tiveram grande influência na construção do Estado Democrático de Direito no país por meio da Constituição de 1891 que assegurou a extinção do Poder Moderador mudança para a República e a criação dos Três Poderes constitucionais munidos com a força do poder público estatal dentro da independência harmônicos e a fragmentação entre três Chefes de cada poder A Constituição brasileira de 1891 foi a primeira constituição republicana do país e estabeleceu importantes princípios além do tema que nos interessa Já com o advento da Constituição Federal de 1988 consagrase como cada vez maior a fragmentação do Poder estatal e adere à mesma fragmentação como princípio democrático estabelecendo uma clara distinção dos Três poderes em consonância com o sistema de freios e contrapesos Art 2 São Poderes da União independentes e harmônicos entre si o Legislativo o Executivo e o Judiciário BRASIL 1988 art 2º Art 60 A Constituição poderá ser emendada mediante proposta 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir III a separação dos Poderes Não só adere à fragmentação do poder político como princípio democrático como tornase cláusula pétrea da Constituição Federal sendo vedado qualquer alteração extinção ou inclusão de novo Poder Ponto dentro para o tão criticado legislador ao colocar tal barreira a um instrumento tão importante e sólido pelo mundo Essa divisão de poderes no Brasil busca evitar o absolutismo e autoritarismo de toda e qualquer pessoa física que momentaneamente chefia um Poder a fim de proteger os direitos e liberdades individuais dos cidadãos Além disso o sistema de freios e contrapesos também se manifesta na forma de mecanismos de fiscalização e controle de constitucionalidade entre os Poderes Por exemplo o poder do Estado que possui natureza única mas não se exerce por única pessoa é distribuído entre instituições públicas que deveriam atuar com o mesmo propósito mas por diferentes caminhos o Executivo o Legislativo e o Judiciário Cada um desses poderes possui funções específicas e deve operar de forma harmoniosa mas acima de tudo de maneira autônoma em relação aos demais A soberania é realmente necessariamente una e indivisível Ora o Estado é a organização da soberania e o governo é a própria soberania em ação O poder portanto é um só uno e indivisível na sua substância Não pode haver duas ou mais soberanias dentro de um mesmo Estado mas pode perfeitamente haver órgãos diversos de manifestação do poder de soberania Cada órgão dentro da sua esfera de ação exerce a totalidade do poder soberano Em outras palavras cada ato de governo manifestado por um dos três órgãos representa uma manifestação completa do poderMALUF2006 p211 Segundo Montesquieu 2004 p 34 a tripartição dos poderes tem como objetivo não gerar conflito entre eles mas sim assegurar a harmonia e o equilíbrio do poder de forma que cada um seja um freio e contrapeso para os demais Esse sistema visa garantir que nenhum dos poderes do Estado se torne excessivamente dominante e que os direitos e liberdades dos cidadãos sejam protegidos Cada poder possui a capacidade de controlar e limitar o poder dos outros garantindo assim um equilíbrio de poderes bem como maior transparência e responsabilidade no governo A eficácia do sistema de freios e contrapesos depende da independência e imparcialidade de cada poder do Estado Se um poder se tornar excessivamente influenciado por interesses políticos ou econômicos por exemplo isso pode comprometer a efetividade desse sistema e colocar em risco a democracia Isso significa que nenhum poder do Estado pode agir de forma arbitrária ou desrespeitar as leis e a Constituição sem sofrer as consequências legais e políticas No entanto tornase pertinente afirmar que a efetividade do sistema de freios e contrapesos no Brasil enfrenta desafios como a corrupção interferências políticas e desequilíbrios entre os Poderes O fortalecimento dessas instituições e a promoção da transparência participação cívica e independência harmônica dos Poderes são elementos essenciais para a consolidação do Estado Democrático de Direito no país Em momentos oportunos como esse no qual estamos em vias de superar uma mancha na história da democracia brasileira citando Fundamentos da Constituição dos autores José Gomes Canotilho e Vital Moreira o Ministro Alexandre de Moraes nos traz que um sistema de governo composto por uma pluralidade de órgãos requer necessariamente que o relacionamento entre os vários centros do poder seja pautado por normas de lealdade constitucional Verfassungstreue na terminologia alemã A lealdade institucional compreende duas vertentes uma positiva outra negativa A primeira consiste em que os diversos órgãos do poder devem cooperar na medida necessária para realizar os objetivos constitucionais e para permitir o funcionamento do sistema com o mínimo de atritos possíveis A segunda determina que os titulares dos órgãos do poder devem respeitarse mutuamente e renunciar a prática de guerrilha institucional de abuso de poder de retaliação gratuita ou de desconsideração grosseira Na verdade nenhuma cooperação constitucional será possível sem uma deontologia política fundada no respeito das pessoas e das instituições e num apurado sentido da responsabilidade de Estado statesmanship MORAES p495 2023 No contexto específico do presente trabalho o sistema de freios e contrapesos é de fundamental importância para a compreensão e análise de como precisamos revisitar a História e suas mudanças para impedir que qualquer ser humano malintencionado ameace a concepção dos freios e contrapesos afrontando e achacando outros Poderes A aplicação dessa teoria no estudo da inconstitucionalidade do orçamento secreto permite uma visão mais aprofundada e uma abordagem mais abrangente dos fenômenos envolvidos Em breve ao explorar suas implicações nesse contexto esperase contribuir para analisar os impactos políticos da decisão do Supremo Tribunal Federal acerca das ADPFs 850 851 854 e 1014 e fornecer valiosos insights para debater um tema tão recente repleto de argumentos constitucionais seja para defender ou rejeitar as emendas do relator e que necessita de profundo conhecimento da máquina pública e a finalidade de se desenvolver um Orçamento participativo transparente proporcional e cada vez mais ético É esta a essência da separação dos Poderes tãosomente a distribuição de competências eficiente às três principais funções estatais que Aristóteles 2001 p 89 já mencionava no plano funcional quando não se possibilita referenciada divisão os dizeres de Montesquieu o qual sofreu influência aristotélica na Idade Contemporânea são elucidativos na medida que expõe a incompatibilidade do Estado de Direito com um corpo estatal cuja concentração de poder engloba duas ou mais funções Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura o Poder Legislativo é reunido ao Executivo não há liberdade não haverá liberdade se o Poder de Julgar não estiver separado do Legislativo e do Executivo Se estivesse junto com o Legislativo o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário pois o Juiz seria o Legislador MONTESQUIEU 2004 p 165 Nesta senda é possível afirmarse que não se concebe Estado de Direito sem que haja a separação dos poderes a mitigação desse princípio importaria em um tipo de ditadura diferente de qualquer outra vista 21 Os princípios da administração pública A administração pública desempenha um papel essencial na sociedade contemporânea sendo responsável pela gestão dos recursos públicos pela implementação de políticas e pela prestação de serviços à população No entanto para garantir uma atuação eficaz e responsável é necessário que a administração pública seja norteada por princípios sólidos que orientem suas ações Princípios de uma ciência são as proposições básicas fundamentais típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes Princípios neste sentido são os alicerces da ciência É o conceito de José Cretella Júnior DI PIETRO 2023 p108 cita CRETELLA Revista de Informação Legislativa v 977 A Constituição Federal nos traz princípios fundamentais que norteiam a administração pública Tais princípios são diretrizes essenciais que visam promover a legalidade a impessoalidade a moralidade a publicidade e a eficiência no exercício do poder público Compreender e aplicar adequadamente esses princípios é fundamental para uma gestão pública transparente íntegra participativa e orientada para o interesse coletivo Art 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade impessoalidade moralidade publicidade e eficiência e também ao seguinte Ao decorrer deste capítulo cada um desses princípios será examinado minuciosamente analisando sua importância suas implicações e sua relevância para a construção de uma administração pública eficiente e confiável Além disso discutiremos mais princípios formativos encontrados na doutrina do Direito Administrativo buscando fornecer uma base sólida para compreender e refletir sobre os princípios da administração pública reconhecendo sua importância na promoção do bem comum na proteção dos direitos dos cidadãos e na construção de instituições públicas sólidas e responsáveis 211 Legalidade e supremacia do interesse público Dentro dos conhecimentos expostos daremos início à análise pelos princípios considerados supraconstitucionais termo encontrado na obra do brilhante Celso de Mello 2008 p6975 liberdade do indivíduo e autoridade da Administração são os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular que não são específicos do Direito Administrativo porque informam todos os ramos do direito público no entanto são essenciais porque a partir deles constroemse todos os demais DI PIETRO 2023 p108 Portadora de conhecimento profundo sobre o tema a jurista Maria Sylvia Zanella di Pietro nos traz uma tese que deve ser ressaltada constantemente os atos administrativos citados anteriormente como atos políticos sem vínculo eleitoral devem ser sempre pautados pelo rito e rigor da lei visando atender o interesse público onde há isolamento das vontades e gostos das partes para atender o bemestar social e econômico Essa é a ideia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles 200386 e corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem assim o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei Por outro lado 212 Publicidade e transparência O princípio da transparência na legislação brasileira é um elemento fundamental da gestão fiscal responsável Esse princípio foi estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal e está relacionado ao princípio constitucional da publicidade O princípio da publicidade de acordo com Morais 2009 visa garantir o controle através da sociedade da gestão administrativa a fim de conferir à mesma validade e eficácia Em alguns casos quando o interesse público ou a segurança o justificarem como no disposto dos artigos 5º incisos X XXXIII LX poderá a publicidade ser vetada concluindose a relatividade do princípio da publicidade p2 A publicação da Lei Complementar nº 101 em 2000 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF trouxe um novo impulso para a transparência no governo brasileiro A LRF tem um capítulo dedicado ao tema intitulado Transparência Controle e Fiscalização artigos 48 a 59 enquanto sua primeira seção aborda a Transparência da Gestão Fiscal que inclui os artigos 48 e 49 De acordo com Cruz et al 2001 a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF define a transparência como a obrigação imposta aos gestores públicos de tornar disponíveis informações pormenorizadas sobre a gestão fiscal em tempo real para qualquer interessado São ditos como instrumentos de transparência da gestão fiscal conforme o artigo 48 da LRF os planos orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias as prestações de contas e o respectivo parecer prévio o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos p 183 A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabelece que as publicações com informações detalhadas sobre a gestão fiscal podem ter periodicidade bimestral quadrimestral semestral ou anual Além disso a LRF determina que essas informações devem ser amplamente divulgadas inclusive por meio eletrônico de acesso público como a internet 213 Impessoalidade De acordo com Di Pietro 2016 a impessoalidade requer uma ponderação equilibrada de todos os interesses envolvidos a fim de evitar que decisões motivadas por interesses privados sejam tomadas Portanto somente o interesse público ou seja o interesse de toda a coletividade pode motivar as decisões do agente público De acordo com Mello 2018 a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o princípio da impessoalidade para evitar ações motivadas por simpatia nepotismo vingança favorecimentos diversos entre outros buscando garantir que os poderes atribuídos sejam direcionados para o interesse de toda a coletividade Gasparini 2012 destaca que esse princípio visa a predominância de resultados desconectados de razões pessoais É importante ressaltar que a atuação das pessoas em geral é impulsionada por interesses próprios e subjetivos buscando a satisfação de suas próprias necessidades ou daqueles que lhes são próximos No entanto a administração pública segundo Di Pietro 2016 deve ter como finalidade essencial a satisfação do interesse público visando os melhores resultados para a coletividade A Lei nº 130192014 conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil estabelece o regime jurídico das parcerias firmadas entre a administração pública e as organizações da sociedade civil com o objetivo de atender ao interesse público e recíproco Além disso a lei instituiu regras para a desburocratização do processo de prestação de contas e para a transparência na aplicação dos recursos públicos definindo o chamamento público como regra geral dessas parcerias Isso evidencia a impessoalidade nos atos administrativos uma vez que a escolha das organizações parceiras é feita de forma objetiva e transparente por meio de critérios previamente definidos A Constituição Federal impõe conduta impessoal em todos os atos da administração pública com a promulgação de leis e edição de súmula pela Corte Suprema do país no sentido de que o gestor público se atente para o princípio da impessoalidade na prática de seus atos MAGDESIAN DE MORAES 2020 p 307 A Lei nº 128462013 que trata da responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública nacional ou estrangeira em seu artigo 5º lista várias condutas que são consideradas atos lesivos e que atentam contra os princípios basilares dos atos administrativos Algumas dessas condutas são Prometer oferecer ou dar direta ou indiretamente vantagem indevida a agente público ou a terceira pessoa a ele relacionada Financiar custear patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a prática dos atos ilícitos previstos na Lei Utilizarse de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados Obter vantagem indevida em razão da função pública exercida pelo agente Causar prejuízo ao erário por meio de práticas como superfaturamento subfaturamento não prestação de contas entre outras É fundamental que o gestor público compreenda que a impessoalidade está intimamente relacionada à legalidade e à moralidade Portanto na gestão do que é público a condução de seus atos deve estar pautada no princípio da impessoalidade visando satisfazer os interesses de toda a coletividade 214 Moralidade Segundo Delgado 1997 a Constituição Federal estabelece que a legalidade e a moralidade são princípios constitucionais com o mesmo grau hierárquico Esses princípios não admitem exceções e possuem uma força abrangente que não é afetada por outros princípios como o da impessoalidade da moralidade e da publicidade dispostos no art 37 da Constituição De acordo com Meirelles 1999 p 83 Não se trata diz Hauriou o sistematizador de tal conceito da moral comum mas sim de uma moral jurídica entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração Conforme o Direito brasileiro o princípio da moralidade é mencionado em duas passagens na Constituição Federal No caput do Art 37 ele é apresentado como um dos princípios da Administração Pública Já no Inciso LXXIII do Art 5º ele é citado em relação à ação popular Além disso a Lei nº 978499 estabelece que a moralidade administrativa deve ser pautada por padrões éticos de probidade decoro e boafé A jurisprudência reconhece o princípio da moralidade como um dos norteadores da Administração Pública estando diretamente relacionado à probidade administrativa A inobservância desse princípio pode ser qualificada como crime de improbidade administrativa o que pode acarretar sanções administrativas civis e penais BOTELHO 2006 De acordo com Moraes 2004 p 315 Pelo princípio da moralidade administrativa não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade devendo ele no exercício de sua função pública respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça pois a moralidade constitui a partir da Constituição de 1988 Pressuposto de validade de todos os atos da administração pública Cardozo 1999 fornece uma definição do princípio da moralidade que hoje é contemplada na órbita jurídicoconstitucional Segundo ele esse princípio determina que os atos da Administração Pública devem estar em conformidade com os padrões éticos predominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos Caso contrário esses atos podem ser considerados inválidos juridicamente O princípio da moralidade é mencionado em duas passagens na Constituição Federal brasileira No caput do Art 37 ele é apresentado como um dos princípios da Administração Pública enquanto no Inciso LXXIII do Art 5º ele é citado em relação à ação popular Além disso a Lei nº 978499 estabelece que a moralidade administrativa deve ser pautada por padrões éticos de probidade decoro e boafé Franco Sobrinho 1993 comenta que é difícil entender por que o princípio da moralidade no direito encontra tantos adversários Para ele a teoria moral não é um problema especial para a teoria legal pois as concepções na base natural são analógicas Ele questiona por que apenas a proteção da legalidade é importante e não a da moralidade também A resposta negativa só pode interessar aos administradores ímprobos não à Administração nem à ordem jurídica Segundo ele negar o mínimo ético mesmo para os atos juridicamente lícitos ou negar a exação no cumprimento do dever funcional seria ir contra o princípio da moralidade A jurisprudência reconhece esse princípio como um norteador da Administração Pública e relacionado diretamente à probidade administrativa A inobservância desse princípio pode ser qualificada como crime de improbidade administrativa o que pode acarretar sanções administrativas civis e penais 215 Eficiência De acordo com Boyle 1989 os principais indicadores de desempenho organizacional são a eficiência e a eficácia Drucker 1964 um renomado pensador em Administração propôs que a avaliação de um administrador deve ser baseada nos critérios de eficácia e eficiência A eficiência é definida como a melhor utilização dos recursos para alcançar um objetivo De acordo com Motta e Pereira 1980 isso se traduz na coerência dos meios em relação aos fins visados e se reflete no emprego de esforços para obter um máximo de resultados A eficiência está relacionada principalmente à produtividade Alfonso 1995 p 97 e Metcalfe e Richards 1992 p 31 classificam a eficiência em eficiência técnica que é a relação entre os recursos e os resultados físicos e eficiência econômica que é a relação entre os custos dos recursos e o valor dos resultados Geralmente a eficiência econômica é o foco das reformas administrativas É importante ressaltar que o conceito de eficiência apresenta necessariamente contornos diferenciados em organizações privadas e públicas Nestas o que deve prevalecer é o interesse ou a necessidade dos cidadãos naquelas predominam o interesse financeiro e de seus proprietários e a maximização do lucro ALCANTARA 2009 p 26 De acordo com Nassuno 1999 p 335361 o conceito tradicional de eficiência está relacionado ao melhor uso de recursos visando ao lucro Na esfera pública a eficiência pode ser definida como o melhor uso de recursos para atender ao interesse público Pedraja e Salinas 2005 p 8693 consideram natural a preocupação com a maior eficiência no setor público tendo em vista a escassez de recursos e os gastos crescentes neste setor A busca por maior eficiência se dá em conseguir um maior output com os mesmos recursos ou o mesmo output com menos recursos ou tentando fazer ambos ao mesmo tempo As normas constitucionais de acordo com Canotilho 1992 p 11441145 Apresentamse de formas diferentes Os princípios são normas de otimização e apresentam um grau de abstração relativamente elevado sendo vagos e indeterminados quando comparados às regras Eles comportam diferentes níveis de concretização e não podem ser valorados como verdadeiros ou falsos Já as regras prescrevem uma exigência impondo permitindo ou proibindo algo Elas são cumpridas ou não De acordo com o autor português os princípios coexistem enquanto as regras antinômicas se excluem mutuamente De acordo com Barroso 2001 os princípios constitucionais são a síntese dos valores abrigados no ordenamento jurídico e desempenham as funções de condensar valores dar unidade ao sistema e condicionar a atividade do intérprete Eles possuem um maior teor de abstração e destaque do que as regras constitucionais No entanto o mesmo autor observa que não há hierarquia entre princípios e regras constitucionais 3 Contexto políticojurídico das emendas RP9 As emendas parlamentares são mecanismos utilizados pelos membros do Legislativo para direcionar recursos do orçamento a obras e serviços públicos a serem executados pelo Poder Executivo No âmbito Governo Federal existem quatro tipos principais de emendas parlamentares Emendas Individuais Essas emendas são propostas por cada senador ou deputado individualmente Cada parlamentar tem o direito de destinar uma parcela do orçamento para projetos específicos de sua escolha Emendas de Bancada As emendas de bancada são emendas coletivas propostas pelas bancadas estaduais ou regionais Nesse caso os parlamentares de um mesmo estado ou região se unem para propor projetos que beneficiem a coletividade Emendas de Comissão Essas emendas são apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado Elas também são coletivas e podem ser propostas pelas Mesas Diretoras das duas Casas As comissões e as Mesas Diretoras são responsáveis por analisar e emitir pareceres sobre os projetos de lei incluindo o Orçamento Emendas de Relator As emendas de relatoria são propostas pelo deputado ou senador que é escolhido em determinado ano para produzir o parecer final sobre o Orçamento conhecido como relatório geral Também existem relatores setoriais que são destacados para dar parecer sobre assuntos específicos divididos em dez áreas temáticas do orçamento BRASIL 2022 online Das quatro categorias mencionadas apenas as duas primeiras emendas individuais e de bancada são impositivas ou seja o Executivo é obrigado a executálas As emendas de comissão e de relatoria não possuem essa obrigatoriedade mas têm um papel importante no processo de elaboração do orçamento Ressaltase que essas emendas têm um limite e devem ser transparentes de modo a não comprometer a autonomia do Poder Executivo e permitir o controle por parte dos órgãos de fiscalização As emendas parlamentares são consideradas um instrumento legítimo que permite aos deputados e senadores participar ativamente do processo legislativo de elaboração do orçamento federal refletindo os interesses de seus eleitores e da população em geral em relação aos gastos públicos Nesse sentido possuem identificadores de Resultado Primário RP que variam de 0 a 9 conforme o Manual de Emendas do Orçamento da União BRASIL 2019 online Esses identificadores têm o objetivo de distinguir cada tipo de emenda Seguindo essa classificação as emendas mencionadas anteriormente são enumeradas da seguinte forma Emendas Individuais RP 6 Essas emendas têm um valor limitado a 12 da receita corrente líquida do ano anterior Emendas de Bancada Estadual RP 7 Essas emendas são limitadas a 1 da receita corrente líquida mencionada Emendas de Comissão Permanente RP 8 São emendas apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado O valor dessas emendas não está vinculado a um limite específico relacionado à receita Emendas de Relator Geral RP 9 Essas emendas são diferenciadas por não possuírem um limite de indicação vinculado à receita O relator geral é responsável por emitir um parecer consolidado para a aprovação rejeição ou inadmissão das emendas CRUVINEL 2021 online O processo de aprovação das emendas pode ocorrer de duas formas genérica ou específica carimbada Na abordagem genérica apenas o órgão é indicado e o beneficiário é especificado em um momento futuro Já na abordagem específica o beneficiário é mencionado na própria emenda indicando a localidade estado município ou até mesmo o objeto da execução do recurso financeiro CRUVINEL 2021 online Após a discussão as emendas são encaminhadas aos relatores setoriais e ao relator geral que emite um parecer consolidado para sua aprovação rejeição ou inadmissão Esse relatório é submetido à apreciação da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO e posteriormente ao Congresso Nacional BRASIL 2019 online Após a aprovação e sanção pelo presidente da República a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece um prazo para que o Governo abra o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento SIOP Nesse sistema os parlamentares e as bancadas indicam os beneficiários de cada emenda apresentada genericamente ou reafirmam as indicações já especificadas na Lei Orçamentária Além disso é definida a ordem de prioridade de execução das emendas BRASIL 2019 online As emendas de relator no orçamento federal têm sido objeto de polêmica devido à sua forma de destinação e alocação de recursos Enquanto cada parlamentar evidencia a destinação dos recursos de sua cota dentro do orçamento permitindo que a sociedade monitore a destinação das verbas e verifique a relação entre o beneficiário final e o autor da emenda as emendas de relator seguem um processo diferente No caso das emendas de relator não há uma destinação específica nem critérios objetivos para a distribuição dos recursos Isso levou ao uso do termo orçamento secreto que tem sido amplamente discutido na mídia e nas redes sociais do país Muitos parlamentares têm interesse em propor emendas ao orçamento mas preferem não assumir a autoria delas Ao inserilas na forma de emendas de relator o próprio relator passa a ser considerado o autor da emenda ocultando o real responsável pela sua inclusão Isso permite que recursos sejam destinados para despesas específicas sem que se saiba exatamente quais parlamentares foram responsáveis por sua inclusão Essa falta de transparência e o anonimato na autoria das emendas de relator levantam preocupações sobre a possibilidade de uma destinação não republicana dos recursos ou seja benefícios pessoais dos próprios parlamentares em detrimento do interesse público O chamado orçamento secreto contribui para a complexidade da corrupção dificultando sua descoberta A inserção de recursos de maneira sigilosa por meio de acordos políticos entre o Executivo e o Congresso Nacional tem gerado críticas e debates sobre a utilização adequada desses recursos CONTI 2022 online Antes as emendas de relator eram usadas principalmente para correções técnicas na destinação de recursos para áreas específicas no momento de fechar o orçamento No entanto a partir das propostas apresentadas pelo relator geral do orçamento para a Lei Orçamentária Anual de 2020 essas emendas passaram a ser utilizadas de forma mais sigilosa e com destinações menos transparentes o que gerou controvérsia e ampliou o debate em torno do chamado orçamento secreto CONTI 2022 online As emendas de relator RP9 devem ser diferenciadas das demais emendas por serem consideradas exceções ao Orçamento De acordo com Heleno Taveira Tôrres 2021 p 130 apenas as emendas individuais ou de bancadas de Estados poderiam ser permitidas seguindo as limitações previstas no artigo 166 da Constituição Segundo ele a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO não tem competência para criar despesas por meio das emendas de relator que servem apenas para contornar restrições quantitativas e materiais como a obrigatoriedade de destinar 50 dos recursos para a Saúde No entanto a Portaria 6145 de 2021 tentou salvar a inconstitucionalidade dessas fontes de despesas É importante ressaltar que em teoria os ministros deveriam definir as prioridades de suas pastas mas nesse tipo de ação são os parlamentares que desempenham um papel fundamental na destinação dos recursos públicos A partir da consideração de que essa movimentação se assemelha a uma alocação unilateral pessoal arbitrária e sem transparência de recursos públicos inferese que essas decisões alocativas foram tomadas para prevenir riscos e corrigir rumos a fim de evitar o desequilíbrio das contas públicas No entanto se a resposta for sim há um flagrante conflito com a Lei de Responsabilidade Fiscal Além disso a definição dessas prioridades não é feita de forma pública ou seja não se sabe exatamente quais critérios são utilizados nesses casos o que torna difícil evidenciar a real necessidade da destinação dos recursos em prol do interesse público que deve ser sempre buscado nas ações do Estado Conforme divulgado pela mídia especializada foram destinados 3 bilhões de reais para essas emendas de relator sob o controle do relator do projeto de lei orçamentária Alegase que esses valores foram superiores aos normalmente reservados para esse tipo de emenda No entanto os dados disponíveis na Lei Orçamentária Anual LOA são insuficientes para identificar os parlamentares responsáveis pela indicação dos recursos De acordo com a mesma reportagem um exemplo disso é a indicação por parte de parlamentares de recursos para a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba Codevasf utilizados para a compra de tratores Esses recursos constam no orçamento apenas como dotação para programas genéricos e a destinação específica só pode ser verificada por meio de ofícios internos do Ministério do Desenvolvimento Regional responsável pela gestão dos programas orçamentários ESTADÃO 2022 online Apesar das rigorosas normas de transparência exigidas pela legislação orçamentária ainda é possível que informações importantes não estejam disponíveis Uma das principais críticas a esse modelo de destinação de recursos públicos é que o governo federal fica refém do Congresso pois pode haver uma barganha por parte dos parlamentares ou seja matérias de interesse do governo podem ser condicionadas à aprovação desse orçamento Outro ponto de crítica é a falta de isonomia na divisão de verbas entre os parlamentares Isso pode beneficiar diretamente os parlamentares da base de apoio que podem destinar um número muito maior de recursos às suas bases eleitorais o que pode ter reflexos no pleito eleitoral Por outro lado os parlamentares de oposição podem não ter a mesma capacidade de destinar recursos para suas bases Um relatório apresentado pelo Ministro do Tribunal de Contas da União TCU Aroldo Cedraz BRASIL 2021 p 331 destaca que o perfil de distribuição dos recursos foi substancialmente modificado em 2021 em comparação a 2020 Os recursos passaram a se concentrar em apenas 14 municípios brasileiros sendo 10 deles capitais Isso reforça a disparidade na distribuição levando em consideração o grande número de municípios existentes no Brasil Segundo o Ministro não há evidência de observância de critérios objetivos na escolha e alocação dos recursos o que compromete a governança orçamentária e representa um risco potencial para a igualdade de oportunidades entre os candidatos nas eleições BRASIL 2021 p 331 De acordo com a mesma reportagem ESTADÃO 2022 online que aborda o relatório do Ministro algumas cidades receberam repasses acima de R50 milhões correspondendo a 75 das emendas RP9 de 2021 Destacamse os repasses realizados para os municípios de Arapiraca AL São Félix do Xingu PA Campina Grande PB e São Gonçalo RJ totalizando R3436 milhões Os repasses federais para esses quatro municípios variaram de 737 a 5237 em relação ao ano anterior o que chamou a atenção do órgão fiscalizador O atendimento dessas emendas ocorre por meio de ofícios enviados diretamente aos ministros das pastas ou órgãos políticos do governo federal que distribuem os recursos de maneira indiscriminada ou pelo menos de forma não transparente para um grupo específico de parlamentares ESTADÃO 2022 online Assim o Legislativo criou uma espécie de parlamentarismo velado em que uma grande parte dos recursos discricionários fica sob responsabilidade do parlamento e não do chefe do executivo No entanto de acordo com a reportagem o Executivo Federal aproveitou essa situação de forma vantajosa TORRES 2021 p 592 O então Presidente da Câmara dos Deputados Arthur Lira discordou dessa visão e afirmou que o orçamento não é secreto mas sim um orçamento municipalista que atende às necessidades mais urgentes da população Segundo Lira as emendas de relator são mais transparentes do que as emendas de programação dos ministérios pois possuem indicações claras sobre seu destino os valores pagos e são acompanhadas pela fiscalização de órgãos de controle BRASIL 2022 online Porém o Ministro Cedraz tem um entendimento diferente pois destaca que os recursos direcionados para áreas como Saúde e Assistência Social não seguem critérios objetivos previstos constitucional e legalmente para a alocação dos recursos da União nessas áreas BRASIL 2022 online Nesse mesmo sentido Fernando Facury Scaff 2021 p 19 também critica as emendas parlamentares desse tipo considerandoas gravíssimas Para ele essas emendas retiram transparência e legitimidade do processo direcionando os gastos públicos para finalidades políticas Argumenta que isso fere a lógica republicana já que os recursos públicos devem ser destinados àqueles que mais precisam o que aparentemente não está acontecendo Observase que diversos especialistas nessa área apontam que a forma como as emendas de relator vem sendo realizadas está em desacordo com o ordenamento jurídico brasileiro Diante disso o assunto foi levado ao Supremo Tribunal Federal para análise Um dado interessante apresentado pelo TCU é que mesmo as emendas de relator geral não sendo obrigatórias em sua execução no exercício de 2021 seus valores superaram a soma dos valores das emendas individuais RP 6 e de bancada RP 7 que são emendas de execução obrigatória de acordo com a Constituição Caso não ocorram mudanças parece ser uma tendência a consolidação do atual modelo das emendas de relatorgeral Isso é reforçado pela aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2023 que prevê um montante de recursos para as emendas RP 9 equivalente à soma dos recursos das emendas individuais RP 6 e das emendas de bancada RP 7 41 ORÇAMENTO SECRETO E CONSTITUCIONALIDADE A área técnica do TCU Tribunal de Contas da União estabeleceu uma base jurídica para que o STF declare a inconstitucionalidade das emendas de relator RP9 apontando várias anormalidades incluindo a falta de transparência decorrente do modelo adotado nessas emendas O TCU encaminhou o Acórdão 192022TCUPlenário à Ministra Rosa Weber destacando essa preocupação outro fator crítico decorrente do modelo de emendas RP 9 a sua alocação no orçamento de ações e serviços públicos de saúde notadamente quanto à falta de transparência dos critérios objetivos exigidos constitucionalmente art 198 3º para a distribuição dos recursos federais alocados em saúde como vem sendo apontada em várias fiscalizações do TCU Citam a título de exemplo a resposta à Solicitação do Ministério Público Federal no âmbito do TC Processo 03814020209 rel Min Bruno Dantas cuja análise robusta subsidiou o Relatório que fundamentou o Parecer Prévio das contas presidenciais de 2020 apreciado pelo Acórdão 15152021TCU Plenário rel Min Walton Alencar Rodrigues BRASIL 2022 p 51 O TCU também ressalta a prática observada nos Poderes Executivo e Legislativo de utilizar as dotações resultantes das emendas de relator para cancelar valores vinculados a despesas obrigatórias e sacrificar outros gastos destinados à manutenção de órgãos entidades e investimentos Essa prática levanta preocupações significativas e requer atenção do Tribunal de Contas BRASIL 2022 p 53 No mesmo relatório apontase que a manutenção do sigilo em relação à identidade dos parlamentares autores das emendas de relator viola as determinações do STF de promover a transparência um princípio expresso na Constituição BRASIL 2022 p 53 Gil Castello Branco 2022 online fundador da ONG Contas Abertas destaca o problema das emendas de relator ou RP9 afirmando que elas são uma caixapreta na prática Diferentemente das emendas individuais de comissão e de bancada onde é possível acompanhar as informações por meio do site SIGA Brasil do Senado Federal as emendas de relator não oferecem essa possibilidade de controle público De acordo com matéria publicada no Estadão uma planilha secreta do governo revelou que um determinado Senador destinou R 10 milhões para obras e compras fora de seu estado incluindo a compra de dois tratores para uma cidade distante aproximadamente 2600 quilômetros de seu domicílio eleitoral CONTI 2022 online Os dados revelam que o Poder Executivo concordou em comprar máquinas por R500 mil quando o preço de referência indicava que deveriam custar R200 mil A matéria também aponta várias situações semelhantes em que a maioria das aquisições foi realizada por valores acima da tabela de preços do próprio governo Do total analisado 81 das compras ocorreram dessa forma resultando em R1071 milhões do total de R132 milhões gastos em contratos com valores acima do esperado CONTI 2022 online A procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo Élida Graziane 2022 online destaca o risco que a descentralização da execução das emendas de relator traz ao direcionar recursos de forma subjetiva para os apoiadores do governo sem critérios objetivos e alinhados ao planejamento de políticas públicas setoriais Ressalta inclusive a importância de aprimorar o processo orçamentário garantindo transparência critérios imparciais e prestação de contas robustas em vez de retornar a práticas opacas e sem critérios impessoais de distribuição de recursos José Maurício Conti 2022 online explica a importância de verificar se houve falhas na implementação dos critérios estabelecidos no artigo 77 da LDO 2020 que visam a distribuição justa dos recursos Discute a necessidade de apurar responsabilidades e aprimorar o sistema enfatizando que a prática de distribuição dos recursos pela Comissão Mista de Orçamento por meio das emendas de relator revela uma distorção que o Congresso Nacional precisa rever para garantir a total transparência do processo orçamentário Gustavo Fossati afirma que as mudanças realizadas na Constituição Federal entre 2015 e 2019 em relação às emendas individuais trouxeram avanços transparência equidade e imparcialidade na distribuição de recursos pelo governo No entanto ele destaca que a LDO ampliou a possibilidade das emendas de relatorgeral sem garantir a transparência adequada 42 Decisão pela inconstitucionalidade Conforme mencionado restou em curso o julgamento na Suprema Corte da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF 854 sob a relatoria da Ministra Rosa Weber A ADPF foi protocolada com o objetivo de analisar a constitucionalidade do chamado orçamento secreto Em uma decisão do plenário da Corte em 10 de novembro de 2021 os ministros suspenderam imediatamente e integralmente a execução dos recursos orçamentários das emendas de relatorgeral até que o julgamento da ADPF fosse concluído Além disso o Tribunal determinou que o Congresso Nacional a Presidência da República a Casa Civil da Presidência da República e o Ministério da Economia adotassem medidas específicas incluindo a divulgação ampla dos documentos que embasaram a distribuição dos recursos das emendas de relatorgeral e o registro detalhado das demandas parlamentares relacionadas a essas emendas em uma plataforma eletrônica centralizada de acesso público Ocorre que em dezembro de 2021 a Ministra Relatora afastou temporariamente os efeitos de parte da liminar concedida na ADPF permitindo a continuidade da execução financeira das emendas RP9 da Lei Orçamentária Anual de 2021 mas mantendo a exigência de ampla publicização dos documentos embasadores da distribuição dos recursos No entanto as providências determinadas pela decisão do STF não foram efetivamente adotadas e a magistrada negou um pedido de prorrogação do prazo para o Congresso Nacional realizar a ampla divulgação dos documentos conforme exigido pela decisão do STF Isso resulta na falta de transparência adequada e impede uma análise constitucional completa do modelo atual de emendas parlamentares O julgamento definitivo da ADPF 854 gerou grande expectativa em diversos setores da sociedade brasileira uma vez que a decisão da Suprema Corte determinou se esse modelo de emenda parlamentar pode ou não continuar em vigor O relatório do Tribunal de Contas da União TCU referente à análise das contas do Presidente da República mencionado anteriormente foi importante instrumento que serviu de base para a definição do Supremo Tribunal Federal STF Vale ressaltar que o TCU apontou vários aspectos das emendas de relator que violam dispositivos constitucionais e vão de encontro às determinações da própria Corte Suprema como a promoção da transparência do orçamento Retomado o julgamento em 7 de dezembro de 2022 com a apresentação de argumentos favoráveis e contrários à sua constitucionalidade a análise e continuação do julgamento ficou marcada para a sessão do dia 14 de dezembro do ano de 2022 Assim o Plenário do Supremo Tribunal Federal STF julgou inconstitucional o chamado orçamento secreto que envolveu as Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPFs 850 851 854 e 1014 as quais foram ajuizadas pelos respectivos partidos O Cidadania o Partido Socialista Brasileiro PSB o Partido Socialismo e Liberdade PSOL e o Partido Verde PV Na votação seis ministros do STF se posicionaram a favor da inconstitucionalidade do orçamento secreto enquanto cinco ministros tiveram votos divergentes com entendimentos diferentes entre si Essa decisão do STF tem como consequência a declaração de que as emendas de relator ao Orçamento Geral da União conhecidas como orçamento secreto são inconstitucionais Segundo a relatora do caso as emendas RP9 violam os princípios constitucionais da transparência impessoalidade moralidade e publicidade por serem anônimas sem identificação do proponente e sem clareza sobre o destinatário No ano de 2022 o uso desse tipo de emenda alcançou a cifra de R165 bilhões e R194 bilhões foram reservados para esse fim no orçamento de 2023 A decisão majoritária do STF declarou que essa prática orçamentária é incompatível com a ordem constitucional brasileira e as emendas do relatorgeral devem ser exclusivamente destinadas à correção de erros e omissões Além disso a decisão determina que as leis orçamentárias de 2021 e 2022 sejam interpretadas de acordo com a Constituição Federal Os ministros titulares das pastas beneficiadas com recursos designados pela sigla RP9 devem orientar a execução desses montantes de acordo com os programas e projetos de suas respectivas áreas Com isso o caráter vinculante das indicações feitas pelo relatorgeral do orçamento é afastado O ministro Gilmar Mendes último a votar aderiu à corrente que considera as emendas RP9 constitucionais mas defende que elas sejam mais transparentes e sigam critérios de distribuição de recursos Os ministros André Mendonça Nunes Marques Alexandre de Moraes e Dias Toffoli também votaram nesse sentido Concluise pois que as emendas de relatoria no orçamento federal têm despertado controvérsias devido à sua forma de destinação e alocação de recursos Enquanto as emendas individuais e de bancada permitem uma maior transparência e accountability as emendas de relator seguem um processo diferente possibilitando a destinação de recursos sem uma especificação clara dos responsáveis por sua inclusão Esse aspecto tem levantado preocupações sobre a falta de transparência o anonimato na autoria das emendas e a possibilidade de uma destinação não republicana dos recursos A falta de critérios objetivos na distribuição dos recursos aliada à ausência de divulgação pública das prioridades estabelecidas dificulta a verificação da real necessidade da destinação dos recursos em prol do interesse público Além disso a disparidade na divisão das verbas entre os parlamentares e a concentração dos recursos em um número reduzido de municípios reforçam a falta de isonomia e a potencial influência política na destinação dos recursos A utilização das emendas de relator para contornar restrições quantitativas e materiais bem como a ausência de transparência na identificação dos responsáveis por sua indicação levantam preocupações sobre a possibilidade de um uso inadequado dos recursos e aumentam a complexidade da corrupção O chamado orçamento secreto contribui para dificultar a descoberta de irregularidades e compromete a governança orçamentária Devese mencionar que a destinação dos recursos públicos deve primar pelo interesse público e pela igualdade de oportunidades entre os candidatos nas eleições A falta de critérios objetivos na escolha e alocação dos recursos compromete a governança orçamentária e representa um risco potencial para a imparcialidade e a igualdade de oportunidades no processo eleitoral Dessarte é fundamental a adoção de medidas que promovam a transparência a prestação de contas e a governança no processo de elaboração e execução do orçamento federal Isso inclui a divulgação clara e detalhada das emendas de relator a definição de critérios objetivos para a distribuição dos recursos e o fortalecimento dos mecanismos de controle e fiscalização por parte dos órgãos competentes A busca por um modelo mais transparente e equitativo na destinação dos recursos públicos é essencial para fortalecer a confiança da sociedade nas instituições e garantir que o interesse público seja devidamente atendido Di Pietro Maria Sylvia Zanella 1943 Direito administrativo Maria Sylvia Zanella Di Pietro 36 ed Rio de Janeiro Forense 2023 Publicidade e transparência são conceitos complementares Disponível em httpswwwconjurcombr2018 fev01interessepublicopublicidadetransparenciasaoconceitoscomplementarestextEntende2Dse 20a20publicidade20como Acesso em 3 jul 2023 LIMA V Artigo Os princípios na Nova Lei de Licitações Disponível em httpswwwfecapbr20210809artigoosprincipiosnanovaleidelicitacoestextA20Lei20n C2BA20141332F2021 MELLO Celso Antônio bandeira de Curso de Direito Administrativo 26 ed rev ampl e atual São Paulo Malheiros Editores 2009 REFERÊNCIASUSADASEM212ATÉ215 MORAIS Janaina Jacolina Princípio da eficiência na Administração Pública ETHOSJUSrevista acadêmicadeciênciasjurídicasAvaréFaculdadeEduvaledeAvaré v 3 n 1 p 99105 2009 Disponível em httpswwweduvaleavarecombrwpcontentuploads201407principioeficienciapdf BRASIL Leinº10028de19deoutubrode2000 Altera o DecretoLei nº 284840 Código Penal e Lei nº 107950 e o DecretoLei nº 20167 CRUZ Flávio da et al LeideresponsabilidadefiscalcomentadaLeiComplementarnº101de4de maiode2000 2 ed São Paulo Atlas 2001 346 p DIPIETRO Maria Sylvia Zanella DireitoAdministrativo29edrev atual ampl Rio de Janeiro Forense 2016 MELLO Celso Antônio Bandeira de CursodeDireitoAdministrativo 33 ed rev atual São Paulo Malheiros 2018 GASPARINI Diógenes DireitoAdministrativo 17 ed São Paulo Saraiva 2012 BRASIL Lein13019de31dejulhode2014 Diário Oficial da União BrasíliaDF 1 de agosto de 2014 Disponível em httpwwwplanaltogovbrccivil03Ato201120142014Leil13019htm MAGDESIAN LILYA ANY LEAL COSTA DE MORAES FRANCISCA CANDIDA CANDEIAS O PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE E SUA INOBSERVÂNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA Revista InternacionaldeDebatesdaAdministraçãoPúblicasRIDAP v 5 n 1 p 302316 2020 Disponível em httpsperiodicosunifespbrindexphpRIDAParticleview12178 BRASIL Lein12846de1ºdeagostode2013 Diário Oficial da União BrasíliaDF02 de agosto de 2013 Disponível em httpwwwplanaltogovbrccivil03ato201120142013leil12846htm STJ1ªT RMSnº773096RS Rel Min José Delgado Diário da Justiça Seção I 27 out 1997 p 54720 MEIRELLES Hely LopesDireitoadministrativobrasileiro 24 ed São Paulo Malheiros 1999 p 59 8183 8687 89 246 BRASIL Lei nº 9784 de 29 de janeiro de 1999 Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal Disponível em httpwwwplanaltogovbrccivil03leis19784htm BOTELHO Heber Niemeyer Princípiosdaadministraçãopúblicamoralidadeeeficiência 2006 Disponível em httpsrepositoriouniceubbrjspuihandle23510921 MORAES Alexandre de Direitoconstitucional15 ed São Paulo Atlas 2004 p 313 315 317 318 CARDOZO José Eduardo Martins PrincípiosConstitucionaisdaAdministraçãoPública 1 ed São Paulo Atlas 1999 p150 158159 166167 173 FRANCO SOBRINHO Manoel de OliveiraOprincípioconstitucionaldamoralidadeadministrativa 2 ed Curitiba Genesis 1993 p 157 BOYLE Richard Managing public sector performanceDublinInstituteofPublicAdministration 1989 DRUCKER Peter ManagingforresultsNew York Harper Row 1964 MOTTA Paulo Fábio BRESSER PEREIRA Luiz CarlosIntroduçãoàorganizaçãoburocrática 4ª ed São Paulo Brasiliense 1980 ALFONSO Luciano Parejo LaeficaciacomoprincipiojurídicodelaactuacióndelaAdministración pública Documentación Administrativa nº 218219 AprilSeptember 1989 METCALFE Les RICHARDS Sue Improvingpublicmanagement 2nd ed London SAGE 1992 ALCANTARA Christian Mendez OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA E EFICÁCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTUDO COMPARATIVO BRASIL E ESPANHA ConstituiçãoEconomiae DesenvolvimentoRevistaEletrônicadaAcademiaBrasileiradeDireitoConstitucional v 1 n 1 p 2429 2009 Disponível em httpabdconstojscombrindexphprevistaarticleview3 NASSUNO Marianne O controle social nas organizações sociais no Brasil In BRESSER PEREIRA Luiz Carlos GRAU Nuria Cunill Org OpúbliconãoestatalnareformadoEstado Rio de Janeiro Ed FGV 1999 p 335361 PEDRAJA Francisco SALINAS Javier Esposiblemedirlaeficienciadelosserviciospúblicos ECONOMISTAS COLEGIO DE MADRID Madrid n 105 p 8693 Jul 2005 CANOTILHO J J G DireitoConstitucional 5ª ed Coimbra Almedina 1992 BARROSO Luís Roberto Odireitoconstitucionaleaefetividadedesuasnormaslimitese possibilidadesdaConstituiçãoBrasileira 2ª ed Rio de Janeiro Renovar 1993