Análise do Orçamento Secreto e Desafios para o Novo Governo

ORÇAMENTO SECRETO 30 Conjuntura Econômica Dezembro 2022 Solange Monteiro do Rio de Janeiro Governança Orçamento secreto é uma das faces do desafio imposto ao novo governo para promover a disciplina e eficiência do gasto público orçamentária Se houve um tema que nas últimas semanas foi capaz de ampliar o já alto nível de incerteza quanto à mol dura fiscal que enquadrará o primeiro ano do terceiro mandato do presiden te eleito Lula este se chama orçamen to secreto Fechamos esta edição em meio à fervura das negociações em torno da PEC de Transição para cuja aprovação o Congresso impôs entre suas condicionantes o apoio à continuidade desse instrumento Da fotografia tirada de um filme em an damento ainda foi difícil fazer apos tas sobre se e como o orçamento secreto sobreviverá e de que forma a articulação do novo governo para superar esse primeiro desafio influen ciará as condições de jogo quando de fato a equipe entrar em campo para seu primeiro ano de mandato Carlos Pereira cientista político e professor da FGV Ebape analisa o cenário recente provocado pelo orça mento secreto como paradoxal para Lula Por um lado a decisão de Bol sonaro de suspender o pagamento das emendas de relator que pode ser CAPA ORÇAMENTO SECRETO Dezembro 2022 Conjuntura Econômica 31 interpretada tanto do ponto de vista político como retaliação a seus aliados no Congresso por abrirem negociações com o novo presidente como econô mico já que a medida também per mite um menor contingenciamento de outras despesas daria a deixa para Lula eliminálas do seu caminho bem como aliviaria a pressão sobre as nego ciações para reeleição dos presidentes das casas legislativas Mas se no final de seu tempo regulamentar Bolsona ro deu de bandeja o cartão vermelho para o presidente eleito usar contra o orçamento secreto que tanto criticou durante a campanha comparandoo inclusive com o caso dos anões do or çamento da virada dos anos 198090 seu uso está limitado por essa de pendência de aprovação de um espaço fiscal adicional pelo Congresso o que limita sua capacidade de reação O Orçamento para 2023 não dá conta de manter as estruturas administra tivas do financiamento de políticas públicas no nível minimamente razo ável O governo eleito tem um grande problema emergencial para resolver E acho que tem acertado na medida em que considera que definir medi das mais estruturantes no afogadilho e no curto prazo com essa espada de urgências orçamentárias no pescoço poderia conduzir a saídas ruins ava lia Leandro Freitas Couto pesquisa dor do Instituto Brasileiro de Pesquisa Econômica Aplicada Ipea coorgani zador do livro Governança orçamentá ria no Brasil Ipea Cepal 2022 A entrada em campo do Supremo Tribunal Federal STF que na sema na de 12 a 16 de dezembro deverá dar sequência ao julgamento da incons titucionalidade do orçamento secre to também tem sido analisada com cautela já que suscitou a ameaça do Congresso de postergar a conclusão da tramitação da PEC da Transição no dia 712 esta tinha sido aprovada em dois turnos no Senado condi cionandoa à sentença do Tribunal Seja qual for o resultado espe cialistas ressaltam que a experiência reforça a necessidade de se debater a governança orçamentária no Brasil No curto prazo será preciso cons truir politicamente alguma raciona lidade que envolva uma responsa bilização maior do Legislativo diz Manoel Pires pesquisador associado do FGV IBRE Mas a virada para um caminho virtuoso não se resolverá rapidamente pois depende de uma conjunção de elementos que devem ser construídos em conjunto o que inclui por exemplo o arcabouço de regras fiscais que conformarão essa governança ressalta Couto Além do impacto negativo na alo cação de recursos públicos que já são escassos como apontado por Paulo Hartung Marcos Mendes e Fabio Giambiagi nesta edição pág 26 e já alertado por eles em 2021 no primeiro artigo que publicaram so bre o tema na Conjuntura Econômica As emendas parlamentares como novo mecanismo de captura do Orçamento httpsbitly3Pb2xFE especialis tas lembram que no campo político as emendas de relator ampliam um desequilíbrio nefasto na relação entre Executivo e Legislativo que é a base do presidencialismo de coalizão De fato não é um tema que se esgota na perspectiva normativa da eficiência na qual os economistas se focam O jogo político no presidencialis mo multipartidário requer moedas acessíveis que o Executivo possa tro car por apoio pois este dificilmente conseguirá formar maioria sem elas CAPA ORÇAMENTO SECRETO 32 Conjuntura Econômica Dezembro 2022 Governo eleito consegue aprovação da PEC da Transição em dois turnos no Senado no mesmo dia em que a inconstitucionalidade do orçamento secreto começou a ser julgada no STF Foto Jonas PereiraAgência Senado Com o ganho de poder pelo Legisla tivo advindo das emendas de relator essa troca aprofunda uma espiral in flacionária que já saiu do controle e isso é ruim afirma Piora sequencial A autorização ao Legislativo para participar do processo orçamentário remonta da Constituição de 1988 Especialistas consultados pela Con juntura ilustram que o desequilíbrio nessa relação de poder via emendas começa de 7 anos para cá estreita mente relacionado a momentos de enfraquecimento do Executivo Le onardo Ribeiro analista do Sena do afirma que a desvalorização das emendas como moeda de troca teve sua primeira institucionalização com a Emenda Constitucional no 86 de 2015 que torna obrigatória a orça mentação e a execução das emendas individuais dos parlamentares em 12 da receita corrente líquida Até então o Executivo contingenciava as programações do Orçamento desti nadas aos congressistas em um jogo de coalizão política conta Pereira complementa que momento pré im peachment de Dilma Rousseff o jogo Executivo Legislativo ainda estava em equilíbrio Mas o enfraquecimento da presidente fez com que os parla mentares buscassem não condicionar o acesso a esses recursos ao apoio ao Executivo no Congresso diz Em 2019 primeiro ano do gover no Bolsonaro foi consolidada a im positividade também para emendas das bancadas estaduais EC 10019 Ainda em 2019 tivemos a EC 105 que trata de transferências especiais que ficou conhecida por emenda Pix por permitir a transferência de recur sos direta para a conta dos estados e municípios sem necessidade de con veniamento ou um programa de tra balho acordado com o governo federal Os recursos saem direto do Tesouro para o caixa do município sem pas sar pela tradicional burocracia expli ca Couto Bolsonaro como fez uma campanha com apelo antipolítico as sociando presidencialismo de coalizão a presidencialismo de corrupção se negou a montar uma coalizão e esse instrumento das emendas coletivas também foi entregue aos parlamenta res executarem como eles desejariam Não significa que o presidente ficou sem poder porque tem ministérios cargos na burocracia outros recursos orçamentários e não orçamentários mas perdeu instrumentos importan tes E com a seguinte ampliação do uso das emendas de relator que são distribuídas durante o ano de acordo com indicações dos parlamentares sem transparência e sem critérios cla ros para divisão do dinheiro minouse ainda mais a capacidade de negociação do Executivo para influenciar a aloca ção dos recursos discricionários Com o orçamento secreto a parti cipação das emendas parlamentares no total das despesas discricionárias deu CAPA ORÇAMENTO SECRETO Dezembro 2022 Conjuntura Econômica 33 Fontes Siga Brasil 2020 e Estudo Técnico no 82021 CONOFCâmara dos Deputados 2017 a 2021 Elaboração IFI Inclui emendas de bancadas estaduais não classificadas com o identificador de resultado primário RP igual a 7 Emendas por ano de apresentação Valores dos autógrafos R bilhões Ministra Rosa Weber presidente do STF será a primeira a votar na retomada do julgamento Governo eleito espera uma decisão liminar caso o julgamento não seja concluído em 2022 um salto Segundo cálculos de Rodri go Faria analista de planejamento e orçamento do governo federal o per centual das emendas no total das des pesas discricionárias que era de 20 no governo Lula 1 caiu para cerca de 15 no governo Temer e hoje soma 3028 Claro que é preciso consi derar que tivemos forte contingencia mento das despesas discricionárias nos últimos anos em decorrência do teto de gastos mas ainda é um aumento significativo lembra Leonardo Em artigo recente Faria aponta que a mé dia de dotações discricionárias inclu ídas ou acrescidas pelo relatorgeral excluindose as retificações de ordem técnica e legal cresceu de uma média de cerca de R 58 bilhões por ano entre 2004 e 2019 foi elevada para R 262 bilhões nos últimos 3 anos 2020 a 2022 E tudo isso em um ce nário de redução significativa da discri cionariedade com que contava o Exe cutivo para compor sua base de apoio no Congresso Nacional diz Faria Além de um avanço em volume de recursos Vilma Pinto diretora da Instituição Fiscal Independente do Senado IFI recorda que no PLOA de 2023 o governo já incluiu essas emendas dentro do piso da saúde por exemplo estratégia que torna sua execução obrigatória Ainda que façam parte desse cálculo elas não respondem a projetos com algum direcionamento sequer se identifica como será sua execução Isso dificulta o planejamento da pasta analisa É algo que de fato precisa ser contido Exemplo dos EUA Para Carlos Pereira um dos caminhos para interromper essa trilha de cresci mento do orçamento secreto é retro ceder nessa autonomia do Congresso neutralizando as emendas de relatos e voltando as individuais e de bancada ao período pré2015 em que as emendas individuais e de bancada dependiam da aprovação do Executivo Leonar Foto Roberto Jayme 257 178 192 184 202 218 301 290 165 257 178 192 485 493 383 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Demais emendas parlamentares Emendas de relatorgeral Total das emendas CAPA ORÇAMENTO SECRETO 34 Conjuntura Econômica Dezembro 2022 2367 2832 1816 454 1859 7857 Lula 1 Lula 2 Dilma 1 Dilma 2 Temer Bolsonaro Número de candidatos à reeleição Número de reeleitos Número de novos 1990 368 7434 189 306 1994 397 7892 230 273 1998 443 8635 288 225 2002 416 8109 283 230 2006 442 8616 267 246 2010 407 7933 286 227 2014 387 7543 273 240 2018 404 7875 274 239 2022 446 8693 287 226 Média 417 8193 278 234 Fontes Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento SIOP e Departamento das Emendas de Relatorgeral DERG por modalidade Atualizado a preços de dez2021 O montante do governo Bolsonaro considera 3 anos até a Lei Orçamentária Anual de 2022 Acréscimoinclusão de dotações discricionárias RP2 RP3 e RP9 pelo relatorgeral por mandato presidencial Em bilhões de R Fonte Diap Média calculada a partir de 2002 Histórico de renovação na Câmara dos Deputados 5135 5793 6501 6802 6041 7076 7054 6782 6434 6698 6182 5428 4386 4483 4795 4425 4700 4658 4405 4570 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 Média Índice de reeleição Índice de renovação do Ribeiro por sua vez lembra que tampouco nesse período havia o nível de transparência ideal quanto à distri buição de emendas Na Secretaria de Orçamento Federal SOF onde tra balhava à época tínhamos dificuldade de identificar as programações puras de emendas Faltavam indicadores para fa cilitar uma pesquisa programática e as emendas individuais e de bancada nun ca foram mecanismos transparentes an tes da citada emenda de 2015 Quem analisa esse tema há tempos sabe que o problema da falta de critérios de dis tribuição dos recursos aprovados para parlamentares é antigo A busca por aprimoramento no uso desse instrumento não é exclusi vidade do Brasil A jornalista e cien tista política Beatriz Rey que estu da gestão orçamentária nos Estados Unidos onde teve a oportunidade de trabalhar como assistente legislativa de um deputado na House of Repre sentatives como parte de um progra ma da Associação de Ciência Política NorteAmericana APSA lembra que desde 2007 o país registrou duas importantes reformas na política de gestão das emendas A primeira foi levada a cabo pelos democratas pre ocupados com a repercussão de casos de corrupção envolvendo emendas A partir dessa reforma os parlamen tares foram obrigados e mandar car ta para a comissão do Orçamento tanto da Câmara quanto do Senado detalhando o propósito da emen da junto a um certificado de que nem o parlamentar nem o cônjuge tinham qualquer interesse financeiro na emenda descreve Depois dessa mudança houve uma moratória de emendas por um período fomen tada pelo pânico de déficit orçamen tário em 2011 na gestão de Barack CAPA ORÇAMENTO SECRETO Dezembro 2022 Conjuntura Econômica 35 Distribuição das emendas parlamentares 2022 até 612 pago RP pago R 264 bi 10000 2021 pago RP pago R 250 bi 10000 Obama decidida por um acordo entre democratas e republicanos em função da conjuntura fiscal Isso entretanto fez com que os parlamentares buscassem outras for mas de aceder a recursos como pe didos informais para agências o que tornou o processo menos transparente sem controle social o que fez com que os partidos interrompessem o acordo diz indicando que a decisão foi apoia da por parecer da Comissão Especial pela Modernização do Congresso bi partidária E o trabalho de aprimora mento das regras continuou marcado por uma nova reforma iniciada por volta de 2020 e conta Beatriz apoiada em três princípios O primeiro é o de limitação de emendas e recursos Em 2022 cada parlamentar pode apre sentar um máximo de 15 propostas de emenda no Brasil somente o li mite das emendas individuais é de 25 e a somatória das emendas de todos os parlamentares não pode ultrapassar 1 do orçamento discricionário que em 2022 representou US 15 bilhões E é a comissão do Orçamento quem define quais agências do Executivo que implementarão as emendas completa Beatriz O segundo pilar da reforma é o da transparência com a obrigatorieda de de todos os pedidos de emenda en viados para a comissão serem postados pelos parlamentares nos seus sites no dia do envio e da divulgação pública pela comissão 24 horas antes da reunião em que serão debatidos O terceiro princí pio é o da redução de espaço para po tencial abusoconflito de interesses já que passouse a exigir dos parlamenta res evidências de apoio da base eleitoral Quem está pedindo a emenda procura carta de recomendação de uma entida de comunitária por exemplo E o certi ficado que cada parlamentar e cônjuge tinham que apresentar declarando não ter interesse financeiro no projeto foi estendido a todos os membros da famí lia descreve incluindo ainda que ne nhuma emenda pode financiar projeto com fim lucrativo Uma das características que Beatriz destaca como positiva na dinâmica de trabalho nos EUA é a de todo projeto de emenda ser debatido em subcomis sões dentro da comissão de Orçamen to congregando o olhar fiscal com o conhecimento de especialistas que analisam o projeto do ponto de vista da efetividade da política pública Esse desenho contém similaridades com a proposta para o Brasil dos consultores de Orçamento da Câmara de Depu tados Hélio Tollini e Paulo Bijos re ferida no artigo de Hartung Mendes e Giambiagi de restringir as emendas a uma única modalidade a ser pré aprovada pelas comissões temáticas da Câmara e do Senado 4332 3263 1854 510 023 011 007 Relatorgeral R 115 bi Deputado federal R 86 bi Bancada estadual R 49 bi Senador R 13 bi Comissão mista do Congresso R 605 mi Comissão Senado Federal R 279 mi Comissão Câmara dos Deputados R 174 mi 4176 3263 2000 504 028 023 006 Relatorgeral R 104 bi Deputado federal R 82 bi Bancada estadual R 50 bi Senador R 13 bi Comissão Câmara dos Deputados R 708 mi Comissão Senado Federal R 571 mi Comissão mista do Congresso R 161 mi CAPA ORÇAMENTO SECRETO 36 Conjuntura Econômica Dezembro 2022 pago RP pago R 212 bi 10000 Fonte Siga Brasil 2022 até 612 2021 2020 Número de emendas Valor autorizado R bi nominal Número de emendas Valor autorizado R bi nominal Número de emendas Valor autorizado R bi nominal Bancada estadual 972 586 749 73 543 59 Deputado federal 19427 943 18775 835 17721 817 Senador 2943 149 265 131 2574 129 Relatorgeral 269 165 2787 1686 317 2014 Evolução da execução de emendas parlamentares por tipo Fonte Siga Brasil Como dar o primeiro passo Beatriz reconhece que a criação de consensos em torno dessas melho rias foi facilitada nos Estados Unidos pelo fato de ser um Parlamento bi partidário Mas se considera otimis ta quanto à possibilidade de avançar em melhorias no Brasil Com a As sociação de Ciência Política Norte Americana APSA estamos buscan do promover um debate entre atores de ambos os países para discutir essas possibilidades diz Leandro Couto por sua vez lembra que as emendas são parte de um arcabouço de governança orçamentária no qual outros fa tores podem impactar positiva ou negativamente para uma dinâmica virtuosa em torno das emendas A começar pelo substituto do teto de gastos Acho que o novo regime fiscal instituído desde a emenda do teto alimentou ingenuamente a ideia de que a possibilidade de crescimento dos gastos ampliaria a racionalidade alocativa por uma disputa positiva por aquele limite que seria cada vez menor Não foi assim que funcionou afirma Vilma por sua vez também ressal ta que decisões no nível federal com impacto na arrecadação dos entes subnacionais de certa forma também são incentivadoras da busca de com pensação por outros canais numa vi são de curto prazo comprometendo a estabilidade Em desonerações via IPI por exemplo o governo compar tilha perdas Então quando tratamos do importante grau de descentraliza ção que o país já possui temos que levar em conta tanto a ótica do gasto como de seu financiamento afirma Para Vilma o fato de o governo eleito propor na PEC de Transição um espaço fiscal maior do que o necessário para cobrir as obrigações assumidas é um ponto positivo levando em conta que isso significará uma margem den to do teto colocando o Executivo em posição mais confortável para nego ciar O que me preocupa por outro lado é se esse espaço aberto não enfra quecerá a discussão sobre mudança na regra do teto ressalva Outro elemento importante que pode atuar nesse processo afirma Leandro Couto é a aposta que deve acontecer no próximo governo de fortalecer as estruturas de planeja mento do Executivo que foram fra 3631 3307 2392 544 073 043 011 Deputado federal R 77 bi Relatorgeral R 70 bi Bancada estadual R 51 bi Senador R 12 bi Comissão Câmara dos Deputados R 1538 mi Comissão mista do Congresso R 919 mi Comissão Senado Federal R 226 mi CAPA ORÇAMENTO SECRETO Dezembro 2022 Conjuntura Econômica 37 Órgão superior UO Pago RP pago Ministério da Saúde 158 bi 5988 Ministério do Desenvolvimento Regional 40 bi 1506 Transferências a estados distrito federal e municípios 17 bi 627 Ministério da Cidadania 16 bi 617 Ministério da Educação 9151 mi 346 Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento 7973 mi 302 Execução de emendas parlamentares em 2022 por órgão principais até 612 gilizadas no atual governo É preciso lembrar que o próprio governo Bol sonaro defendeu a extinção do Plano Plurianual PPA da Constituição As instituições também foram fragiliza das O que tínhamos como Secretaria de Planejamento neste governo foi uma Secretaria de Avaliação Planeja mento Energia e Loterias que aca bou no último ano e agora temos uma subsecretaria dento da Secretaria de Orçamento Federal responsável pelo PPA descreve defendendo que essa dinâmica também impacta a dis cussão orçamentária Com um pla nejamento fortalecido é possível ofe recer ao parlamentar um cardápio de possibilidades em busca que as emen das convirjam para as prioridades se toriais dentro das localidades que os parlamentares querem atender Outro ator relevante destacado por Leandro são os órgãos de con trole que diz tiveram muito mais força no momento inicial do atual regime de governança orçamentá ria mas que hoje apesar de terem denunciado o orçamento secreto tiveram pouca força para revertê lo afirma De qualquer forma é importante ressaltar uma mudança no equilíbrio de forças no período atual Que se inicia com uma con traposição ao desequilíbrio fiscal devido à flexibilização do gasto em torno do Programa de Aceleração do Crescimento PAC afirma Mas o TCU e os guardiões fiscais que emergiram desde então tam bém foram perdendo força Para quem Novamente para os defini dores de prioridades que hoje são do Poder Legislativo Não é menos simbólico o fato de que hoje se tem na mão dos parlamentares um vo lume muito próximo do que se ti nha nos últimos anos do PAC diz lembrando que em 2019 o valor au torizado para o programa foi de R 219 bilhões Hoje temos um PAC na mão dos parlamentares com um grau de fragmentação representado por 513 deputados e mais 81 sena dores decidindo para onde vão os investimentos compara E não menos importante os especialistas destacam a crescente relevância da conscientização e par ticipação da sociedade civil para o aprimoramento dessa governança orçamentária O presidente eleito terá a oportunidade de lançar um debate sincero com a opinião pú blica de reconhecer que ele precisa de instrumentos legítimos legais de troca diz Carlos Pereira Se Lula aproveitar essa janela de oportunida de o Brasil vai ganhar muito com isso diz lembrando que as trocas políticas via emendas antes da impo sitividade das emendas individuais e de bancada representavam menos de 1 do Orçamento de investimento Manoel Pires do FGV IBRE lembra que o processo de convencer o Congresso de se impor limites não será simples certamente demanda rá perseverança Se olharmos os resultados das eleições veremos que neste ano elegeuse o Congres so com menor índice de renovação Ou seja se o objetivo das emendas de relator era ajudar a aumentar a popularidade dos parlamentares o resultado foi exitoso O que reforça a ideia de que será difícil que abram mão desse orçamento secreto afir ma Por outro lado o que vemos no orçamento secreto hoje é uma usurpação de tarefas já que a dinâ mica correta é o Congresso discutir grandes rubricas e o Executivo ser responsável pelas políticas públicas para garantir esses objetivos pois é o órgão que tem capacidade técni ca mão de obra capacidade tecno lógica diz Então como mudar Um caminho é conviver com ele melhorandoo Criando algumas regras que aumentem a transpa rência mas também capacidade de estabelecer prioridades estabelecer em quais segmentos poderia atuar O importante é que se foque em restabelecer o equilíbrio fiscal mas também o político conclui Fonte Siga Brasil